I SAB/Wa 91/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marek Wroczyński Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłość postępowania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Skarżący A. B., pismem z dnia 11 lutego 2013 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w prowadzonym przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowaniu w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] znak [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zajętej pod drogę publiczną, ulicę [...] w W. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...] znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], zajęte pod drogę publiczną, ulicę [...] w W. Wnioskiem z 21 września 2011 roku Prezydent W. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności w/w decyzji zarzucając rażące naruszenie prawa i wydanie decyzji w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie w związku z tym, że skarżący nie był właścicielem przedmiotowego gruntu na datę 1 grudnia 1998r., a byli współwłaściciele nie mogli skutecznie przekazać swoich roszczeń związanych z nieruchomością skoro roszczenie to im nie służyło wobec nie wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005r. Postanowieniem z [...] stycznia 2013r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Prezydenta W. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2006r. oraz wezwał A. B., H. H., P. H. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po H. B. lub do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Podstawą prawną postanowienia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa. Pismem z dnia 30 stycznia 2013r. Skarżący wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z przedsądowym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nie załatwieniu sprawy w terminie. W piśmie tym skarżący zakwestionował działania organu skierowane do rodziny H., jako nielogiczne i bezprawne. W skardze na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie podniesiono, że w dniu 9 maja 2003 roku przed Sądem Rejonowym w W., wszyscy właściciele praw do działek pod drogami dzielonej współwłasności, całość posiadanych praw do tych działek przenieśli na skarżącego. Powyższe dodatkowo potwierdzone zostało przez nich w piśmie z dnia 22 marca 2006 roku skierowanym do Urzędu Miasta W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa, stanowiącym jeden z załączników do skargi. W ocenie skarżącego działania Ministra zmierzające do ustalania pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zajętych pod drogę, bądź ich spadkobierców są nielogiczne w sytuacji, gdy to skarżącemu przysługują wszystkie prawa do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podając, że w przedmiotowej sprawie organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem postępowanie zawieszono i nie zostało ono podjęte wobec nie ustąpienia przesłanek zawieszenia. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2013 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika sprecyzował skargę oświadczając, że dotyczy ona bezczynności organu, a gdyby sąd nie znalazł podstaw do uznania bezczynności wnosi o potraktowanie jej, jako skargi na przewlekłość. Z treści pisma wynika, że - w ocenie skarżącego - podjęte przez organ działania sprowadzające się do prowadzenia postępowania nieważnościowego z udziałem wszystkich byłych współwłaścicieli skomunalizowanej nieruchomości są pozorne i prowadzą jedynie do dalszej przewlekłości postępowania administracyjnego. Wniósł o zobowiązanie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania Ministerstwa do ustalenia przyczyn i osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Podkreślić należy, iż w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z nie zakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Analiza powyższego prowadzi do stwierdzenia, że pojęcie przewlekłości postępowania jest pojęciem szerszym aniżeli bezczynność, stąd w związku z alternatywnym wnioskiem wyartykułowanym w piśmie z 2 września 2013r., Sąd potraktował niniejszą skargę, jako skargę na przewlekłość. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też wydanie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tym samym nie jest możliwe złożenie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1380/07 Lex nr437951, postanowienie NSA z 29 grudnia 1992r. Sygn. akt II są 697/92, Lex nr 10439). W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 roku nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Prezydenta W., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 roku nr [...] oraz wezwał A. B., H. H. i P. H. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłej H. B. lub do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia w terminie 3 miesięcy od dnia postanowienia o zawieszeniu. Wobec zawieszenia postępowania nie można organowi postawić zarzutu bezczynności. Bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie się wykluczającymi instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – art. 103 tej ustawy, a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Skoro zatem, w dacie wyrokowania, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było zawieszone, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności. Te same uwagi odnieść należy w przedmiotowej sprawie także do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność, czy przewlekłość, sąd nie przeprowadza, bowiem kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kontrola taka może mieć miejsce jedynie na skutek skargi na to postanowienie, ewentualnie na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn sąd nie dokonał oceny działań organu sprowadzających się do prowadzenia postępowania nieważnościowego z udziałem wszystkich byłych współwłaścicieli skomunalizowanej nieruchomości – prowadziłoby to do kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania z uwagi na zgon jednego z byłych współwłaścicieli, co w sytuacji wniesienia skargi już po zawieszeniu postępowania administracyjnego może mieć miejsce tylko we wskazanym wyżej trybie. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku. ----------------------- 1