VI SA/Wa 2230/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wniosku i projektu decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] maja 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] po dwukrotnym rozpoznaniu sprawy, ponownie odmówił uzgodnienia wniosku i projektu decyzji udzielającej koncesji [...] prowadzącemu działalność pod firmą [...] z siedzibą w [...] (dalej "Skarżący") na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] zlokalizowanego w południowej części działek o nr ew. [...] o powierzchni nie przekraczającej 2 ha w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po zapoznaniu się z projektem decyzji oraz ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] ustalił, że działki o nr ew. [...] wchodzą w skład terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej: tereny najkorzystniejsze dla rozwoju produkcji rolniczej kl. III i IV, obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej: tereny upraw rolnych pozostałe, wskazane do zalesień, oraz obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej: doliny cieków, użytki zielone i mokradła do zachowania. Wyjaśnił ponadto, że w studium brak jest informacji o przeznaczeniu i zakwalifikowaniu terenu planowanej inwestycji jako terenu górniczego, co bezsprzecznie stanowi o braku zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami studium. 2. W zażaleniu Skarżący wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonego orzeczenia. Wskazał, że sprawa toczy się od grudnia 2010 r., a orzeczenia organu I instancji były już uprzednio uchylanie przez SKO w [...]. W ocenie Skarżącego, wskazana przez Wójta podstawa prawna rozstrzygnięcia nie jest prawidłowa. Ponadto, działki nr ew. [...] nie stanowią terenów dla rozwoju produkcji rolniczej klas III i IV, ale posiadają klasę gleby V i VI, a więc są to gleby orne słabe, gleby kamieniste i piaszczyste o niskim poziomie próchnicy. Tereny te pozostają nieużytkowane od co najmniej 15 lat, a złoże leży poza obszarami chronionymi, w tym Natura 2000. Skarżący zarzucił, że organ powołuje ponownie te same argumenty oraz, że inne podmioty uzyskały pozwolenie na prowadzenie działalności - w pobliżu gruntów Skarżącego kopane są stawy i wywożony jest z nich piasek pod autostradę. Skarżący podkreślił, że przedłużanie postępowania przez organ I instancji spowoduje bankructwo firmy Skarżącego. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił powołując się na art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) – dalej “p.g.g.", że udzielenie koncesji wymaga współdziałania z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyjaśnił, że współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 257, z późn. zm.), dalej: k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Starostę [...] w drodze decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ uzgadniający, działając w zakresie swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji na udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, wyjaśnił w sposób prawidłowy i wyczerpujący podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia. Wójt w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia powołał zarówno przepis kompetencyjny do wydawania uzgodnienia jak i przepis procesowy dotyczący formy uzgodnienia, a także wskazał konkretne przepisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Podkreśliła, że z akt sprawy wynika, że na terenie objętym wnioskiem o udzielenie koncesji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku, organ zobligowany był zbadać zgodność planowanej działalności z ustaleniami studium. W jego ocenie, organ I instancji dokonał precyzyjnej analizy, z której wynika, że planowany projekt decyzji będzie sprzeczny z ustaleniami w/w aktu planistycznego Gminy. Analiza objęła zbadanie zgodność planowanej działalności z ustaleniami zarówno części graficznej, jak i tekstowej studium. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się studium zatwierdzone [...] Z części graficznej ( mapy ) z naniesionym na nią obszarem Iobjętym wnioskiem o udzielenie koncesji wynika, że teren działek nr ew. [...] stanowią obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, tj. tereny najkorzystniejsze do produkcji rolniczej (klasa III i IV), doliny cieków, użytki zielone i mokradła do zachowania oraz tereny upraw rolnych wskazane do zalesień natomiast z części tekstowej planu ([...]) studium wynika, że postuluje się utrzymanie mozaikowego charakteru terenów rolnych, a także wprowadzanie nowych zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Pożądane jest promowanie nierolniczej aktywności gospodarczej na terenach wiejskich, rozwój źródeł dochodu nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną, w tym rozwój funkcji agroturystycznych gospodarstw. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że twierdzenie Skarżącego, że sporna sprawa toczy się od grudnia 2010 r. nie znajduje uzasadnienia w istniejącym stanie faktycznym, bowiem jak wynika z akt sprawy, wniosek o wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego - piasku ze złoża [...] datowany jest na [...] sierpnia 2011 r. Ponadto, w ocenie organu, również zarzut dotyczący nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczność, iż tereny te pozostają nieużytkowane od co najmniej 15 lat, a złoże leży poza obszarami chronionymi, w tym Natura 2000, pozostają bez znaczenia dla sprawy, podobnie jak twierdzenie Skarżącego, iż innym podmiotom pozwala się na prowadzenie podobnej działalności. Wskazał, że – pomimo, iż w oparciu o te same przepisy - każde postępowanie toczy się indywidualnie, a przeznaczenia poszczególnych nieruchomości w studium nie jest tożsame. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że negatywne uzgodnienia projektu decyzji opóźnia proces inwestorski winno zostać uwzględnione przez Skarżącego jako okoliczność przewidziana w przepisach dotyczących procedury uzyskania koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego. Ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin ponosi Skarżący, jako podmiot, który winien uwzględnić fakt, że organ dokonujący uzgodnienia postępowania jest zobligowany działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy administracji publicznej działają zgodnie z art. 7 k.p.a., tj. w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz z art. 12 § 1 , tj. powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jednak organy administracji publicznej nie mogą działać z pominięciem procedur przewidzianych prawem. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego odwołania w terminie możliwie najszybszym i zakończenie sprawy, gdyż nie może prowadzić na tym terenie działalności, co powoduje brak możliwości wywiązania się ze zobowiązań dotyczących zaopatrzenia w kruszywo na autostradę, której budowa zmierza ku końcowi". Jednocześnie, Skarżący opisał dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazał, że już w grudniu 2010 r. złożył niezbędne dokumenty do uzyskania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, a koncesję uzyskał [...] lutego 2011 r. Przez cały czas trwania postępowania przed organem I instancji, Wójt nie poinformował go o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co naraziło go na koszty związane z pracami rozpoznawczymi. Wyjaśnił, że dopiero w październiku 2011 r. dowiedział się o istnieniu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Wskazał, że gdyby wcześniej wiedział o tych faktach, to miałby czas na złożenie odpowiedniego wniosku do studium w celu jego zmiany. Wskazał, że podczas wielokrotnych wizyt w urzędzie gminy, nikt nie informował go o braku planu i zapisach obowiązującego studium. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organu co do przeznaczenia nieruchomości nr ew. [...]. Ponadto w ocenie Skarżącego wskazane przez organ klasy gleb zostały wymyślone, gdyż z dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego wyraźnie wynika, że klasa gleb na obszarze złoża to V i VI klasa bonitacyjna, a nie klasa II i IV. W istocie są to gleby orne słabe i najsłabsze, gleby kamieniste i piaszczyste o niskim poziomie próchnicy; nie były uprawiane od ponad 15 lat, leżą poza obszarami prawnie chronionymi. Postanowienia organów obu instancji Skarżący uznał za krzywdzące, gdyż wydanie mu koncesji na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego dawało mu wiarę do otrzymania właściwej koncesji. Gdyby Skarżący posiadał wiedzę, że orzeczenia te będą dla niego niekorzystne, to wycofałby się z umowy kupna sprzedaży tych nieruchomości, a w rezultacie poniósł wysokie koszty zakupu wskazanych nieruchomości (kredyt). Wskazywał, że sprawa trwa już bardzo długo od grudnia 2010 r. gdy tymczasem, w sąsiednich rejonach bez żadnych przeszkód zostały wydane koncesje na wydobycie kruszywa innym podmiotom gospodarczym. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie wszystkie zarzuty, które zostały w niej sformułowane okazały się zasadne. 2. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 3. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 4. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone. Ponadto z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. 5. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: 1) obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha, 2) wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3, 3) działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych – udziela starosta (art. 16 ust. 2a tej ustawy). Udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w ust. 2a, wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego oraz zaopiniowania przez właściwego marszałka województwa (art. 16 ust. 3 pkt 6 ustawy). Zgodnie z art. 16 ust. 5 powołanej ustawy udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. 5. Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż prowadzone jest na podstawie przepisów k.p.a., oraz że wydanie koncesji wymaga współdziałania starosty z organem nadzoru górniczego, marszałkiem województwa oraz właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy w sprawie załatwianej przez inny organ. 6. Z przepisu art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wynika, że organ udzielający koncesji na działalność obowiązany jest współdziałać z wójtem (burmistrzem czy prezydentem) przy wydaniu decyzji w trybie określonym w przepisach art. 106 k.p.a. Materialnoprawnymi podstawami współdziałania jest odwołanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. 7. W niniejszej sprawie organem współdziałającym na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest Wójt Gminy [...]. Nie ulega wątpliwości, że miał tutaj zastosowanie art. 106 k.p.a., a więc organ współdziałający zobowiązany był do zajęcia stanowiska w określonym zakresie (uzgodnienia) i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu. W tej sprawie o negatywnym stanowisku organu współdziałającego zadecydowało ustalenie, że teren objęty wnioskiem o wydanie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża [...] zlokalizowanego w południowej części działek o nr ew. [...]o powierzchni nieprzekraczającej 2 ha w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] ustalił, że działki o nr ew. [...] wchodzą w skład terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej i są to tereny najkorzystniejsze dla rozwoju produkcji rolniczej kl. III i IV, obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej: tereny upraw rolnych pozostałe, wskazane do zalesień, oraz obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej: doliny cieków, użytki zielone i mokradła do zachowania. Ponadto organ wyjaśnił, że w studium brak jest informacji o przeznaczeniu i zakwalifikowaniu terenu planowanej inwestycji jako terenu górniczego, co bezsprzecznie stanowi o braku zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami studium. 8. Z akt sprawy wynika, że na terenie objętym wnioskiem o udzielenie koncesji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku, organ zobligowany był zbadać zgodność planowanej działalności z ustaleniami studium. Organ I instancji dokonał analizy, z której wynika, że planowany projekt decyzji będzie sprzeczny z ustaleniami ww. aktu planistycznego Gminy. Analiza objęła zbadanie zgodność planowanej działalności z ustaleniami zarówno części graficznej, jak i tekstowej studium. W aktach sprawy znajduje się studium zatwierdzone [...]. Z części graficznej (mapy) z naniesionym na nią obszarem objętym wnioskiem o udzielenie koncesji ma wynikać, że teren działek nr ew. [...] stanowią obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, tj. tereny najkorzystniejsze do produkcji rolniczej (klasa III i IV), doliny cieków, użytki zielone i mokradła do zachowania oraz tereny upraw rolnych wskazane do zalesień. Natomiast z części tekstowej planu ([...]) studium wynika, że postuluje się utrzymanie mozaikowego charakteru terenów rolnych, a także wprowadzanie nowych zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Ponadto, że pożądane jest promowanie nierolniczej aktywności gospodarczej na terenach wiejskich, rozwój źródeł dochodu nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną, w tym rozwój funkcji agroturystycznych gospodarstw. 9. Sąd zauważa że sporna między organami a Skarżącym jest kwestia ustalenia rzeczywistej klasy ziemi na której Skarżący ma prowadzić działalność wydobywczą. Jest to istotne w sprawie, ponieważ wysoka klasa ziemi rolnej wskazana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jest podstawą do odmowy uzgodnienia wniosku i projektu decyzji udzielającej koncesji Skarżącemu na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] zlokalizowanego w południowej części działek o nr ew. [...], miejscowość [...], gmina [...]. Organy powołując się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wskazują, że sporne działki o nr ew. [...], miejscowość [...] (na których Skarżący chce wydobywać kruszywo) wchodzą w skład terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej a więc terenów najkorzystniejszych dla rozwoju produkcji rolniczej kl. III i IV. Organy wyjaśniają ponadto, że w studium brak jest informacji o przeznaczeniu i zakwalifikowaniu terenu planowanej inwestycji jako terenu górniczego, co bezsprzecznie stanowi o braku zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami studium i jest podstawą do nieuwzględnienia wniosku Skarżącego. Tymczasem Skarżący podnosi, że nie jest to prawdą, bo z aktu notarialnego, zakupu działek wynika, że są to grunty najsłabsze zakwalifikowane do klasy V i VI, a więc są to gleby orne słabe, gleby kamieniste i piaszczyste o niskim poziomie próchnicy. Ponadto wskazuje, że tereny te pozostają nieużytkowane od co najmniej 15 lat, a złoże leży poza obszarami chronionymi, w tym Natura 2000. W ocenie Sądu z części graficznej mapy (znajduje się ona w dokumencie z akt sprawy - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]), z naniesionym na nią obszarem objętym wnioskiem o udzielenie koncesji nie wynika w sposób oczywisty, że teren działek nr ew. [...] miejscowość [...], stanowią obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, tj. tereny najkorzystniejsze do produkcji rolniczej (klasa III i IV). Co więcej z części opisowej Studium nie wynika, że Studium zatwierdzone [...] w zakresie którym zmieniono Studium, dotyczy działek nr ew. [...] w miejscowości [...]. Ww. działki w części opisowej uchwały zmieniającej Studium nie są w ogóle wymienione. 10. Skarga analizowana według podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji i postanowień administracyjnych, podlega więc uwzględnieniu. W szczególności podkreślenia wymaga, że wydanie prawidłowego postanowienia w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego istotnego w sprawie - stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. ustaleń faktycznych i prawnych oraz materiałów dowodowych, na których podjęto rozstrzygnięcie. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem wymienionych przepisów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu rozstrzygając w sprawie organy naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ponieważ twierdzenia o tym, że zasadna jest odmowa uzgodnienia wniosku i projektu decyzji udzielającej koncesji Skarżącemu na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] zlokalizowanego w południowej części działek o nr ew. [...]o powierzchni nie przekraczającej 2 ha w miejscowości [...], gmina [...] ze względu na przeznaczenie tych terenów w Studium jako cennych terenów do produkcji rolnej nie jest poparte wystarczającym materiałem dowodowym. Organy zaniechały wyjaśnienia wątpliwości Skarżącego i rozbieżności pomiędzy nim a organami, co do rzeczywistej klasy gruntów na których zamierza on wydobywać kruszywo. Dowodem rozstrzygającym jednoznacznie powyższy spór byłyby z pewności wyciągi z ewidencji gruntów dotyczące działek o nr ew. [...] o w miejscowości [...], gmina [...]. Takich dowodów akta sprawy nie zawierają. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Z art. 77 wynika natomiast obowiązek organu administracji publicznej jest obowiązany do zebrania całego materiału dowodowego. Przepis art. 80 wymaga z kolei, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie - jak już na wstępie nadmieniono, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia postanowienia. Inaczej Sąd uchyla postanowienie z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Wobec gwarantowanej Konstytucją swobody podejmowania działalności gospodarczej, która wprawdzie podlega pewnym ograniczeniom ale tylko przy zaistnieniu bardzo szczególnych przesłanek powoduje, że ograniczanie możliwości działalności przedsiębiorcy wymaga szczegółowego uzasadnienia. W tym przypadku wymogów powyższych organy nie wypełniły. 11. Sąd za niezasadne uznał natomiast zarzuty skargi koncentrujące się na wykazaniu nieprawidłowego, krzywdzącego działania organu, który na etapie udzielania koncesji na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego [...] nie poinformował Skarżącego o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać różnicy pomiędzy postępowaniem, jakie toczy się w sprawie niniejszej tzn. wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa i koniecznym w tym zakresie uzgodnieniem, a postępowaniem "wcześniejszym" – tj. udzieleniem koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża, wydanej na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Są to dwa odrębne postępowania. Udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża nie oznacza automatycznego i pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin. Należy podkreślić, że podjęcie działalności w zakresie poszukiwania (rozpoznawania) złoża kopaliny następuje wyłącznie na ryzyko przedsiębiorcy. W szczególności zaś rozpoznanie i udokumentowanie złoża nie może przesądzać o przeznaczeniu go do eksploatacji. Niedopuszczalne jest zatem opiniowanie koncesji na poszukiwanie (rozpoznanie) złoża kopaliny pod kątem widzenia ewentualnej przyszłej eksploatacji (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1995 r., sygn. akt II SA 561/94). Ponadto warto zwrócić uwagę, że w świetle art. 16 ust. 4 nie są określone przesłanki wydania opinii dotyczącej koncesji na poszukiwanie (rozpoznanie) złoża kopaliny. Na tym etapie postępowania wójt wydaje więc opinię w odniesieniu do tych zagadnień, które objęte są zadaniami własnymi i pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem zamierzonej działalności. Natomiast art. 16 ust. 5 wyraźnie wymaga, aby podstawą uzgodnienia była zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ten warunek stanowi materialnoprawną przesłankę uzgodnienia, która jest przedmiotem oceny zarówno przez organ jak i Sąd. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie może wykraczać poza tę problematykę. Przedmiotem uzgodnienia jest wyłącznie ustalenie, czy zamierzona koncesja nie narusza ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku – zapisów zawartych w stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. 12. Mając na względzie istotne wady, którymi obarczone było postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bez ich usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zupełny, nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co istotne również odniesienie się na tym etapie rozstrzygania sprawy w całości, co do zasadności podniesionych w skardze zarzutów prawa materialnego. Z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające na mocy art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. W toku ponownego postępowania podatkowego organ winien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty które w sposób nie budzący wątpliwości wskażą klasę i przeznaczenie działek o nr ew. [...] w miejscowość [...], gmina [...]. 13. Zakres, w jakim uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu w całości określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.