II OZ 1081/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1640/13 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie, Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1640/13 po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Warszawie, Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w Warszawie oraz Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w Warszawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu postanowienia, postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowych wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą, na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w Warszawie na terenie Dzielnicy [...]. Następnie Sąd wskazał, że przesłanki umożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy zostały określone w przepisie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej:" p.p.s.a.), z którego wynika, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy zatem samo powtórzenie treści przepisu lecz uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o istnieniu powyższych zagrożeń, co dopiero uzasadniać może wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji W ocenie Sądu, warunku tego przedmiotowe wnioski nie spełniają. Jednocześnie Sąd, orzekając w granicach danej sprawy (art. 134 p.p.s.a.), stwierdził, że z zaskarżonego aktu jak również z decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. nie wynika w sposób oczywisty szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Decyzja ta bowiem ustala warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowych wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą, na działach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w Warszawie na terenie Dzielnicy [...]. Rozpoczęcie prac budowlanych może nastąpić po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wydanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W związku z tym wykonanie powyższej decyzji nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Bezpośrednie skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą potencjalnie wystąpić dopiero w wyniku wykonania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym Sąd I instancji oddalił wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podkreślając, że wykonanie tej decyzji na obecnym etapie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodować trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenia na powyższe postanowienie zostały wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w Warszawie oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Warszawie. W zażaleniu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie wskazano na naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji, a mianowicie nie wykazanie możliwości wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy strona skarżąca okoliczności te wykazała. Ponadto podniesiono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż z zaskarżonego aktu, jak również z decyzji Zarządu dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. nie wynika w sposób oczywisty szkoda lub trudne do odwrócenia skutki dla skarżącej Wspólnoty, w sytuacji gdy negatywne skutki dla Wspólnoty z przedmiotowej decyzji w sposób niewątpliwy wynikają. W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej o znacznych szkodach może świadczyć m.in. zaburzenie komunikacji wewnętrznej uliczek znajdujących się na terenie, naruszenie możliwości swobodnego poruszania się po terenie między budynkami, obniżenie jakości życia mieszkańców osiedla, w tym realnej możliwości ich swobody w obrębie terenu mieszkalnego, zaburzenie ładu przestrzennego nieruchomości. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Wspólnoty kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W zażaleniu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie podniesiono, że przedstawione w uzasadnieniu tego postanowienia podejście do planowania przestrzennego w Polsce jest tradycyjne. Oznacza to, że środowisko i zasoby naturalne stanowią tzw. "dobra wolne", które – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – mogą ulegać zmianie, pod warunkiem, że osoba je wprowadzająca wykaże prawo własności do terenu i decyzję o warunkach zabudowy, która nie musi być zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czyli ze zrównoważonym rozwojem. Taką decyzję można zaskarżyć wykazując, że jej wdrożenie spowoduje wyrządzenie znacznych szkód lub trudnych do odwrócenia skutków, ale zaskarżający musi wykazać się znajomością przepisów prawnych, aby argumentacja zaskarżenia miała właściwą formę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Zauważyć należy, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza bowiem sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, stanu zgodnego z treścią zaskarżonego aktu. Nie każdy akt można zakwalifikować do tak rozumianego wykonania. Przyjmuje się, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a więc będą to akty mocą których dany podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, bądź też akty na podstawie których jeden podmiot zostaje do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. utrzymuje w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowych wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą. Decyzja ta stwierdza zatem istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego i nie wymaga wykonania. Wyznacza ona bowiem sposób zagospodarowania terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określając podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia więc do rozpoczęcia prac budowlanych i - choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę - to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zauważyć, że jak przyjmuje art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż takie skutki mogą wystąpić jedynie wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe stwierdzenie, niezależnie od podnoszonych w skardze, czy nawet w zażaleniach, argumentów świadczących o zaistnieniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czyni wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nieskutecznym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.