II OSK 184/14

Dnia 24 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz(spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A.N. i Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 282/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 282/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i poprzedzającą ją decyzję Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiającą [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] (antenowa konstrukcja wsporcza, zestaw anten sektorowych oraz anten radioliniowych, urządzenia sterujące, trasy kablowe) o oznaczeniu RZE5002_B wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną i przyłączem elektrycznym na działce nr ewid. [...] w [...]. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 25 lipca 2011 r. [...] sp. z o.o. zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] o oznaczeniu RZE5002_B wraz z zewnętrzną linią zasilającą WLZ na działce wyżej wskazanej. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Starosta Kolbuszowski wezwał pełnomocnika Spółki do usunięcia stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym braków i nieprawidłowości w terminie do 20 listopada 2012 r. Organ wskazał na brak dowodu posiadania prawa dostępu do drogi publicznej – drogi powiatowej nr [...] [...] określonego w decyzji Burmistrza Kolbuszowej znak: [...] z dnia [...] października 2010 r. o warunkach zabudowy, szlakiem drożnym w granicach działek nr ewid. [...],[...],[...], położonych w [...]. Zdaniem organu część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu nie spełnia m. in. wymagań określonych § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Nadto przedłożony projekt budowlany i załączniki nie są uporządkowane w sposób zgodny z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Projekt budowlany winien uwzględniać warunki wynikające z racji położenia inwestycji w granicach obszaru Natura 2000 wskazane w pkt 3 ust. 3 decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W postanowieniu tym wskazano, że nieusunięcie ww. braków w podanym terminie spowoduje wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta Kolbuszowski odmówił [...] sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskowanej stacji bazowej wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną i przyłączem elektrycznym. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że inwestor uzupełnił projekt budowlany o dwa rysunki projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500, datowane na dzień [...] października 2012 r. i obejmujące swym zakresem obszar od drogi powiatowej Nr [...] po stronie północnej do działek nr ewid. [...] i [...] znajdujących się po stronie południowej terenu projektowanego obiektu. Na rysunkach tych wskazano dojazd do inwestycji z drogi powiatowej poprzez mienie Gminy [...] składające się z działek nr ewid. [...] i [...] oraz działkę nr ewid. [...] będącą własnością S. i D.B. Odnośnie uregulowania prawa dostępu do drogi publicznej wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko, że takowe posiada na podstawie oświadczenia z dnia 6 października 2011 r. Kierownika Referatu Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Gminy [...] co do działek nr ewid. [...] i [...] będących własnością Gminy [...] oraz umowy najmu z dnia [...] lipca 2010 r. zawartej z właścicielami działki nr ewid. [...]. W ocenie organu inwestor nie usunął naruszeń wskazanych w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r., dlatego też zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zobligowany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek wniesionego przez [...] sp. z o.o. odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda zaznaczył, że w sprawie według przedłożonego projektu budowlanego część działki nr ewid. [...], na której planowana jest zamierzona inwestycja, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, dojazd do terenu inwestycji przewidziany jest z drogi powiatowej nr [...], relacji [...], przez istniejący zjazd i szlak drożny na działkach nr ewid. [...],[...] (działki gminne) oraz teren działki nr ewid. [...]. W takiej sytuacji, zgodnie z wymogami art. 145 § 1 ustawy Kodeks cywilny inwestor winien przedłożyć dowód posiadania służebności gruntowej w granicach wskazanego szlaku drożnego, uzyskany na podstawie umowy bądź oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej w formie aktu notarialnego, orzeczenia sądowego lub wskazanej w ustawie decyzji administracyjnej. Ponadto szlak drożny winien spełniać wymogi określone w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Wojewody szlak drożny przebiegający przez działkę nr ewid. [...] nie spełnia tego wymogu. Na wysokości budynku gospodarczego własności Państwa B. szerokość tego szlaku wynosi ok. 1,5 m. W ocenie Wojewody za niezasadną należy uznać argumentację inwestora o bezobsługowym charakterze stacji, a tym samym, że dostęp do niej nie będzie się odbywał w sposób stały czy cykliczny. Zarówno budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, jak i jej utrzymanie wymaga dostępu do drogi publicznej o szerokości 3,0 m, co nie jest możliwe w przedstawionej wersji bez naruszenia działki nr ewid. [...] stanowiącej własność osoby fizycznej. Nadto Wojewoda zaznaczył, że w opisie do projektu zagospodarowania pkt 12 (str. 18) wskazano, że odpady na stacji nie będą powstawały w sposób ciągły, a wyłącznie podczas serwisu Stacji i wymiany zużytych elementów. Odpady przewidziane do wytwarzania nie będą magazynowane, będą bezpośrednio odbierane i zagospodarowywane przez uprawnioną firmę zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu już z tego faktu wynika, że dostęp do terenu, na którym będzie usytuowana stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga dojazdu spełniającego warunki techniczne. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty Kolbuszowskiego, jak również o orzeczenie, że decyzja nie podlega wykonaniu oraz o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 1, art. 6-8, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 tej ustawy, art. 2 ust. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zastosowanie, w sytuacji gdy do inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (strona skarżąca stwierdziła, że posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działach o nr [...] i nr [...]) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie (droga zlokalizowana na działkach nr [...] i nr [...] spełnia wymogi drogi wewnętrznej), naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) poprzez błędną wykładni i przyjęcie, że warunkiem uznania części gruntu za drogę wewnętrzną jest oznaczenie jej w ewidencji gruntów oznaczeniem "dr" oraz § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędne zastosowanie. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie Starosta Kolbuszowski wezwał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości wyszczególnionych w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. (pkt 1 – 4) w terminie do dnia 20 listopada 2012 r., a następnie uznając, że nie zostały one uzupełnione odmówił wydania pozwolenia na budowę. Inwestor, działający przez pełnomocnika zarzucił w odwołaniu, iż w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji brak jest jednoznacznego wskazania, któremu z punktów wezwania zawartego w w/w postanowieniu "Spółka nie zadośćuczyniła", w szczególności organ pierwszej instancji nie doniósł się "po kolei do jego punktów w kontekście uzupełnienia albo wyjaśnień [...] w tym względzie"; w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. skarżąca Spółka zawarła wyjaśnienia stanowiące odpowiedź na wezwanie zawarte w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r., dołączając jednocześnie uzupełniony projekt budowlany. Organ odwoławczy, akceptując decyzję Starosty Kolbuszowskiego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadniczo skoncentrował się na kwestii dostępu działki nr [...], na której planowana jest inwestycja, do drogi publicznej. Uznał, że część działki nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co – wobec nieusunięcia tej nieprawidłowości w zakreślonym terminie (czyli do 20 listopada 2012 r.) – prowadzić musiało do odmowy wydania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie niniejszej nie wywiązały się dostatecznie z obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uchybienia postępowania odwoławczego, w którym nie rozważono wszystkich faktów i dowodów mających prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz nie wyjaśniono okoliczności spornych, czynią zaskarżoną decyzję wadliwą z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu bez wątpienia okoliczność braku dostępu działki nr [...], na której planowana jest inwestycja, do drogi publicznej stanowiła główną podstawę odmowy wydania pozwolenia na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w postępowaniu – jak wyżej wskazano – dotkniętym uchybieniami proceduralnymi, nie dawał jednakże organom administracji podstaw do tak jednoznacznych, a zarazem krańcowych ocen. W ocenie Sądu pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można się dostać – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka, itp. Nadto Sąd przytoczył stanowisko organów co do braku dostępu działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę do drogi publicznej, a następnie wskazał, że skarżąca Spółka wielokrotnie podnosiła zarzut, iż z działek należących do gminy (nr [...],[...]), poprzez które ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, pełniących faktycznie funkcję drogi wewnętrznej, korzysta również kilku właścicieli nieruchomości (np. dz. [...],[...]). Zdaniem Sądu rację ma przy tym skarżąca, że powoływanie się przez organy obu instancji na regulacje z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest chybione, bowiem nie mają tu zastosowania przepisy ww. rozporządzenia, lecz znajdują zastosowanie regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). Zdaniem Sądu nieprawidłowe jest stanowisko organów obu instancji interpretujące pojęcie dostępu do drogi publicznej w sposób zawężający, przede wszystkim bez szczegółowego zbadania, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla działki przewidzianej pod inwestycję jest spełniony przez drogę wewnętrzną (faktycznie istniejącą na działkach należących do gminy). Ta istotna dla sprawy okoliczność wymaga wyjaśnienia zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 K.p.a. i przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób określony w art. 75 i nast. K.p.a. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli, zdaniem Sądu, na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i ustalenie stanu faktycznego; prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Dalej Sąd podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jakiejkolwiek oceny zarzutu odwołania podnoszącego brak odniesienia się organu pierwszej instancji do wyjaśnień skarżącej Spółki zawartych w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r., a więc okoliczności spornych, tj. dotyczących wykonania wezwania zawartego w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. (pkt 2 – 4), co czyni to uzasadnienie wadliwym (art. 107 § 3 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd uchylił zarówno kontrolowaną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepisy z art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli A.N. oraz Wojewoda Podkarpacki. We wniesionej skardze kasacyjnej A.N. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1/ art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez odstąpienie od dokonania samodzielnej oceny materiału dowodowego, który pozwalał na ustalenie czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami, 2/ art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie obu decyzji, pomimo że inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku w zakresie, o którym mowa powyżej. Mając na uwadze powyższe składający skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie tylko nie odniósł się do całego szlaku komunikacyjnego – pominął działkę nienależącą do gminy, ale i nie udowodnił, że nie mógł merytorycznie odnieść się do tej kwestii, którą badały organy dochodząc do konkretnych wniosków, nakazując im ponownie badać to samo zagadnienie. Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z wyrokiem Sądu, który dokonując kontroli wydanych w sprawie decyzji w kwestii dotyczącej dostępu do drogi publicznej dostrzegł wady, które nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji tylko po to, żeby organ mógł ponownie analizować te same zagadnienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku twierdząc, iż stacja jest bezobsługowa, co nie znalazło aprobaty organu. We wniesionym środku odwoławczym Wojewoda Podkarpacki także zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię tj. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, pkt 2 lit. b, pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez przyjęcie, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla działki przewidzianej pod inwestycję jest spełniony przez posiadanie dostępu do niej przez drogę wewnętrzną (faktycznie istniejącą na działkach należących do gminy), podczas gdy to na inwestorze spoczywa prawny obowiązek posiadania dostępu do drogi publicznej, a nie wskazania faktycznego dostępu do drogi publicznej, 2/ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że organ nie wywiązał się dostatecznie z obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, podczas gdy organ w sposób należyty zebrał cały materiał dowody w sprawie, poddając go następnie całościowej analizie, mając na uwadze pozostawanie poszczególnych dowodów we wzajemnym powiązaniu i ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że działka na której ma być przeprowadzona inwestycja nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej i nie jest on prawnie zagwarantowany. Wskazując na powyższe Wojewoda Podkarpacki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w sposób niebudzący wątpliwości wymaga zapewnienia dla każdej inwestycji dostępu do drogi publicznej, który ma być zagwarantowany prawnie, a nie stwarzać jedynie faktyczną możliwość korzystania z drogi, pełniącej faktyczną funkcję drogi wewnętrznej, która w rzeczywistości taką drogą nie jest. Zdaniem organu, to na inwestorze spoczywa obowiązek uregulowania wszystkich kwestii prawnych związanych z dostępem do drogi publicznej jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Brak posiadania prawnego dostępu do drogi publicznej, a jedynie wykazanie się wątpliwą możliwością faktycznego korzystania z dostępu do drogi publicznej, zdaniem organu, powinien skutkować oddaleniem takiego wniosku. Nadto organ powtórzył swoje stanowisko wyrażone w decyzji co do kwestii braku wykazania przez inwestora, że działka na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej spełniający wymogi prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie wniesione zostały dwie skargi kasacyjne zarówno przez organ odwoławczy – Wojewodę Podkarpackiego jak i stronę postępowania A.N. Oba te środki odwoławcze wskazują na wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji podnosząc, iż wydany on został w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak nie można podzielić takiego stanowiska wynikającego z obu wniesionych skarg kasacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy uwzględnieniu okoliczności rozpoznawanej sprawy, wydany w tej sprawie wyrok odpowiada prawu, albowiem organy orzekające w sprawie nie rozstrzygnęły sprawy zgodnie z wymogami kształtowanymi przez procedurę administracyjną, jak też błędnie zastosowały przepisy prawa materialnego, co w konsekwencji trafnie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do zastosowania w tej sprawie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Niesporne jest to, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] na działce nr [...] w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Starosta Kolbuszowski wezwał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Jak wskazują na to akta administracyjne tej sprawy inwestor w wykonaniu powyższego postanowienia złożył stosowne wyjaśnienia, jak również uzupełnił projekt budowlany, co organ pierwszej instancji przyznał w motywach swojego rozstrzygnięcia. W konsekwencji jednak organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji uznał, iż inwestor nie usunął naruszeń opisanych we wskazanym wyżej postanowieniu z dnia [...] października 2012 r., albowiem działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, nie ma dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie zaznaczono, iż wskazywany w sprawie przez inwestora szlak drożny winien spełniać wymogi określone w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a tym samym szerokość jedni nie może być mniejsza niż 3 m, gdy ze skali rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, że wskazany w nim pas drożny na wysokości P. B. nie spełnia tego wymogu. Stanowisko to zaaprobował organ odwoławczy. Tym samym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż bez wątpienia okoliczność braku dostępu działki nr [...], na której planowana jest inwestycja, do drogi publicznej stanowiła główną podstawę odmowy wydania pozwolenia na budowę. Zasadnie jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego, że z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w opisanym wyżej zakresie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie ustaliły stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, w konsekwencji naruszając ww. normy procedury administracyjnej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak trafnie podniesiono, nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego uznania, że działka na której planuje się sporną inwestycję nie ma dostępu do drogi publicznej. Właściwie nie wyjaśniono charakteru działek należących do gminy o nr [...],[...] przez które odbywałaby się obsługa komunikacyjna do działki nr [...], na której planuje się sporną inwestycję. To z decyzji Burmistrza Kolbuszowej podjętej dnia [...] października 2010 r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowego zamierzenia wynika, co właściwie podkreślił w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, że dojazd do terenu inwestycji odbywać się będzie z drogi powiatowej nr [...] relacji [...] przez istniejący zjazd i szlak drożny na działkach o nr [...],[...] oraz teren działki nr [...] należącej do osób fizycznych. Tym samym w pierwszej kolejności organy orzekające w sprawie winny rozważyć jaki charakter ma szlak drożny na działkach o nr [...],[...], a w szczególności, czy nie może być on uznany za drogę wewnętrzną. Obowiązek poczynienia takich rozważań był uzasadniony tym bardziej, że inwestor, co również zasadnie przywołał Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku odpowiadając na wskazane wyżej postanowienie informował, że działki o nr [...],[...], przez które ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, pełnią faktycznie rolę drogi wewnętrznej, z której korzystają również inni właściciele nieruchomości. Okoliczność ta wymagała zatem wyjaśnienia zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a tego nie uczyniono w tym postępowaniu, tylko przyjęto argumentację, że teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, że organy administracji powinny rozważyć jaki charakter prawny ma wskazany wyżej szlak drożny na działkach o nr [...],[...]. Należało, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonać analizy czy ten szlak drożny może być uznany za drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2012 r., 1256 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Niewątpliwie norma art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) posługuje się pojęciem "drogi wewnętrznej", definiując pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dlatego też charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w tej sprawie oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, które zawierają definicję pojęcia drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Zatem w świetle powyższych rozważań wskazać należy, iż przez dostęp do drogi publicznej nie można rozumieć, tak jak przyjęły to w niniejszej sprawie organy orzekające, wyłącznie bezpośredniego dostępu do drogi, lecz w tym pojęciu mieści się również dostęp do drogi przez drogę wewnętrzną, jak i przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten musi być po prostu legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wprost wynikać z prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Podkarpackiego, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, pkt 2 lit. b, pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez przyjęcie, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla działki przewidzianej pod inwestycję jest spełniony przez posiadanie dostępu do niej przez drogę wewnętrzną (faktycznie istniejącą na działkach należących do gminy). Poza tym wadliwie organy uznały, iż sporny szlak drożny na działkach o nr [...],[...] musi spełniać wymogi określone w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a tym samym szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji zakwestionował tę okoliczność, którą błędnie już wskazano w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. Przede wszystkim z treści § 2 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika zakres zastosowania tego aktu podustawowego. Zgodnie z tą normą przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 (dotyczącego kwestii bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, a także oświetlenia awaryjnego). Przedmiotowa sprawa dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] – a więc nie jest to budynek, czy też budowla naziemna i podziemna spełniająca funkcję użytkową budynku, a także związane z nim urządzenie budowlane. Stąd też właściwe przyznano w motywach zaskarżonego wyroku, że opisane przepisy warunków technicznych w tej sprawie nie mają zastosowania, lecz znajdują zastosowanie uregulowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowane (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). Nie ma również usprawiedliwionych zarzutów skarga kasacyjna wniesiona przez A.N. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, co już wyżej wskazano, natomiast uchylając wydane w sprawie decyzje wyjaśnił w sposób właściwy przesłanki, które doprowadziły do zajęcia takiego stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Norma ta wskazuje jakie elementy winno zawierać uzasadnienie wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt I GSK 938/12). W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione we wskazanym wyżej przepisie, w tym stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku w sposób niewątpliwy wynikają powody uznania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji za naruszającą prawo, ze wskazaniem odpowiednich przepisów. Zaś kwestia tego, że skarżący nie zgadza się z podjętym przez Sąd rozstrzygnięciem, nie jest tożsama z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Poza tym przypomnieć należy, iż sąd administracyjny dokonuje jedynie kontroli legalności zaskarżonych aktów i w przypadku zaistnienia naruszeń prawa procesowego lub materialnego uchyla podjęte rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie może orzekać za organy administracji i dokonywać samodzielnej oceny materiału dowodowego, jak to wskazuje skarga kasacyjna, gdyż w tym wypadku zastępowałby organy administracji i orzekał za nie, a tego czynić nie może. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie obu decyzji, pomimo że inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku w zakresie nałożonym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie można uznać, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż z naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków określonych wskazanym wyżej postanowieniem gdyż organy administracji skupiając się wyłącznie na kwestii braku dostępu inwestycji do drogi publicznej uznały, że nie usunięto tych braków, pozostawiając poza zakresem swej oceny inne kwestie objęte wskazanym wyżej postanowieniem. Nie można więc na etapie skargi kasacyjnej kwestionować tej okoliczności, gdyż nie została ona objęta badaniem przez organy administracji, w szczególności nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do wyjaśnień i twierdzeń inwestora przedstawionych w związku z tym postanowieniem. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest niezaskarżalne, a więc w sytuacji gdy strona realizując obowiązki nałożone takim postanowieniem przedstawia stosowne wyjaśnienia, to obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tych twierdzeń, w szczególności gdy wiąże się to z negatywnymi skutkami dla strony. W tym postępowaniu nie zweryfikowano twierdzeń strony np. co do kwestii uwzględnienia w projekcie budowlanym warunków wynikających z racji położenia inwestycji w granicach obszaru Natura 2000 (pkt 4 postanowienia), nie odniesiono się również do wymogów ujętych w pkt 2 i 3 cyt. postanowienia, zaś w odniesieniu do pkt 1 w zakresie braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej przedstawiono stanowisko, które zostało zakwestionowane w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Dlatego też nie można uznać, że strona nie wykonała nałożonych na nią obowiązków, jak sugeruje to skarga kasacyjna A.N. Zatem organy administracji zobowiązane będą raz jeszcze dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przy uwzględnieniu rozważań objętych niniejszym wyrokiem. Konkludując stwierdzić należy, iż wobec braku zasadności podniesionych podstaw kasacyjnych, wniesione dwie skargi kasacyjne należało oddalić. Dlatego też, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.