II SA/Kr 648/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Z.S. i P.S. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących Z.S. i P. S. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 105 § 1 i art. 104 K.p.a. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące wykonanych robót budowlanych przez inwestora L.Z. i A.Z. w istniejącym lokalu mieszkalnym na poziomie piętra budynku usługowo – mieszkalnego nr [...], położonego na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości C. przy ul. [...] które to roboty polegały na: 1/ wykonaniu remontu istniejących pomieszczeń lokalu mieszkalnego na poziomie piętra, 2/ wykonaniu remontu istniejącego stropu międzykondygnacyjnego (między poziomem parteru i piętra) w części lokalu mieszkalnego na poziomie piętra, 3/ wykonaniu remontu istniejących wewnętrznych instalacji wodno – kanalizacyjnej i elektrycznej w lokalu mieszkalnym na poziomie piętra; 4/ wykonaniu wewnętrznej instalacji c.o. w lokalu mieszkalnym na poziomie piętra. W uzasadnieniu organ wskazał, że czynności w przedmiotowej sprawie zainicjowane zostały wnioskiem Z. i P.S. . PINB zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. wezwał L.Z. do wzięcia udziału w kontroli w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Stwierdzono, że na przełomie października i listopada 2010 r. inwestorzy wykonali remont lokalu mieszkalnego, który polegał na wykonaniu – odtworzeniu stropu, zgodnie z pkt 2.2 litera b ekspertyzy technicznej, wymianie ściany działowej, wymianie stolarki drzwiowej w istniejących otworach, remoncie wewnętrznych instalacji, wykonaniu instalacji c.o., remoncie pomieszczenia łazienki. W protokole kontroli dokonano wyjaśnienia, ze wymianę stolarki oraz ścianki działowej jak i wykonanie płytek ceramicznych podłogowych i naściennych należy traktować jako roboty w ramach bieżącej konserwacji. W zakresie możliwym do oceny wizualnej wyżej wymienione roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, a ponadto nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na użytkowe. Roboty budowlane na klatce schodowej zostały wykonane w czerwcu 2012 r. i polegały na wykonaniu iniekcji międzykrystalicznej na ścianie klatki schodowej, wykonaniu lamperii, wymalowaniu ścian farbą emulsyjną i wykonaniu płytek gresowych na schodach międzykondygnacyjnych i schodach wejściowych. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w ramach bieżącej konserwacji przez Wspólnotę Mieszkaniową na podstawie uchwały i zostały one zaakceptowane przez wszystkich współwłaścicieli budynku nr [...] . Ponadto organ skierował do zarządcy obiektu wezwanie do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 62 i 64 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2012 r. organ stwierdził, że jest w posiadaniu wykazu obiektów z Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy C. zatwierdzonego przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. , z którego wynika, iż przedmiotowy budynek nie figuruje jako obiekt objęty ochroną konserwatorską. W dniu 30 sierpnia inwestor przekazał żądane przez organy dokumenty to jest m.in. protokół z przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji wodno – kanalizacyjnej z dnia 28 czerwca 2012 r. oświadczenie o stanie technicznym instalacji elektrycznej, protokół z przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji c.o. W ocenie organu powyższe ustalenia wskazują, że brak jest podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, a tym samym postępowanie administracyjne w tym przedmiocie należało umorzyć. Od tej decyzji odwołanie wniosła Z.S., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że do wykonania czynności w przedmiotowym budynku nie potrzebna jest ostateczna decyzja o rozpoczęciu budowy oraz skorzystanie z uznania administracyjnego w sposób dowolny, sprzeczny z funkcją normy prawnej określonej w art. 5 Prawa budowlanego oraz zasadami współżycia społecznego, art. 7 i art. 77 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienie wszystkich dowodów, art. 138 K.p.a. poprzez przedwczesne umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu strona odwołująca się podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwie i nierzetelnie ocenił zebrany materiał dowodowy. Organ błędnie przyjął, że na wykonanie czynności wymiany drzwi, okien i innych rzeczy nie potrzeba żadnej decyzji czy też zgłoszenia, a wykonane czynności nie stanowią naruszenia prawa. W myśl art. 30 Prawa budowlanego czynności dokonywane w budynku muszą zostać zgłoszone i na takie zgłoszenie inwestor powinien otrzymać zgodę. Nadto nieruchomość położona jest w strefie "A" pełnej ochrony konserwatorskiej tzn. rekonstrukcji układu urbanistycznego z zachowaniem wymogów konserwatorskich tj. wystrój architektoniczny elewacji, kształt i rozmieszczenie otworów, podziały w skrzydłach okien, detale historyczne wystroju zewnętrznego i wewnętrznego. Wszelkie wykonywane prace powinny być czynione pod warunkiem nienaruszania gabarytów, konstrukcji, i fasad budynków oraz detali elementów historycznych wystroju zewnętrznego i wewnętrznego. Obszar na którym znajduje się nieruchomość objęty jest również strefą konserwacji archeologicznej. Po przeprowadzeniu procedury odwoławczej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wyliczone w art. 29-31 ustawy, przy czym przedmiotowe roboty budowlane, jako niewymienione w katalogu owych wyjątków wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywistym jest również, że roboty te powinny być prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W stosunku bowiem do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny przepisy prawa materialnego i tryb postępowania zawarte w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie samowolnie wykonane roboty budowlane zostały w ocenie PINB wykonane prawidłowo. Do wniosków tych doprowadziła organ I instancji analiza zebranych w aktach sprawy orzeczeń technicznych jak również protokołów sprawdzeń poszczególnych instalacji. Natomiast organ II instancji przyjął tak wyrażoną ocenę za prawidłową. Tym samym należy uznać za udowodnione, że nie zachodzi konieczność nakazania inwestorowi wykonania jakichkolwiek obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, albowiem roboty te odpowiadają prawu wedle stanu obecnego. W stosunku do zarzutu braku zgody konserwatora zabytków organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z zaświadczenia Urzędu Miejskiego w C. z dnia 4 października 2012 r. budynek położony przy ul. [...] w C. nie jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy C. Tym samym nie było podstaw do pozyskania przez inwestorów zgody konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych, które objęte były niniejszym postępowaniem naprawczym. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Z. i P.S. , domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 77 § 1 i § 2, art. 80 K.p.a. oraz art. 49 i art. 49 b Prawa budowlanego, a także art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu wskazano, że organ naruszył art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 K.p.a., gdyż niedokładnie rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy. Organy oparły się o zapewnienie, że budynek położony przy ul. [...] w C. nie jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy C. Jak wynika z pisma z dnia 15 marca 2013 r. budynek położony przy ul. [...] w C. w 2010 r. figurował jako budynek podlegający ochronie, tym samym wymagał specjalnych zezwoleń na jakiekolwiek czynności remontowe. PINB w C. działający jako organ I instancji powinien to dostrzec i zobowiązać stronę do uzyskania specjalnych zezwoleń lub zobowiązać do przywrócenia stanu poprzedniego. Budynki objęte konserwatorskim nadzorem, zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymagają uzyskania zgody konserwatora ochrony zabytków na jakiekolwiek czynności zawsze kiedy budynek jest objęty ochroną konserwatorską. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w myśl art. 135 P.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Oceniając zasadność wniesionej w niniejszej sprawie skargi z uwzględnieniem powyższych kryteriów należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę podnoszone przez skarżących zarzuty, w pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia prawidłowości i legalności wykonanych robót budowlanych w istniejącym lokalu mieszkalnym na poziomie piętra budynku usługowo – mieszkalnego nr [...] znajdującego się przy ul. [...] w C. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami organ administracji, prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ponadto organ administracji zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego można uznać czy dana okoliczność została dostatecznie wyjaśniona i wtedy można uznać ją za udowodnioną. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy organ prowadzący postępowanie administracyjne w ogóle nie ustosunkował się do kwestii podnoszonej przez skarżących, a dotyczącej tego, czy faktycznie budynek w którym zostały dokonane roboty budowlane jest położony w obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej. Nie wyjaśniono także w sposób jednoznaczny czy obiekt ten nie jest wpisany go gminnej ewidencji zabytków. Wskazać tu należy przepis art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast w myśl ust. 3 powołanego wyżej przepisu w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Czym innym jest zatem wpisanie bądź danego obiektu, bądź obszaru na którym ten obiekt się znajduje do rejestru zabytków a czym innym wpisanie go do gminnej ewidencji zabytków. Inne są też procedury przy wydawaniu pozwolenia na budowę w stosunku do takich obiektów a w konsekwencji procedury zmierzające do legalizacji prac budowlanych na tego typu obiektach wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W pierwszym przypadku (przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków) wymagana jest decyzja wydana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W drugim przypadku (obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków) uzgodnienie z nim prac objętych zamiarem budowlanym. W konsekwencji procedura legalizacyjna w pierwszym przypadku wymagała będzie decyzji konserwatorskiej a w drugim uzgodnienia konserwatorskiego. Sąd podziela tu bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11 w którym wskazano, iż stwierdzając, że skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Przytoczyć tez należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r. II OSK 2152/10 w którym podniesiono, iż wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę analogicznie należy odnieść to do obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków, gdzie w postępowaniu legalizacyjnym wymagane jest dokonanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy że, kwestia czy przedmiotowy obiekt nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – co w konsekwencji wymagało by decyzji konserwatorskiej w toczącym się postępowaniu zmierzającym do legalizacji wykonanym w nim prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę a dokonanych bez zachowania tego wymogu – nie zostały wyjaśnione. Skarżący okoliczność tą podnosili wielokrotnie. I tak w piśmie z 20 września 2012 r. (akta administracyjne k. 26) wskazywali, iż przedmiotowy budynek położony jest w strefie "A" bezpośredniej ochrony konserwatorskiej. Także w odwołaniu skarżący podnosili, iż nieruchomość położona jest w strefie "A" pełnej ochrony konserwatorskiej tj. rekonstrukcji układu urbanistycznego z zachowaniem wymogów konserwatorskich. Okoliczności tych organy administracji obu instancji nie zbadały ani tez w zasadzie do nich się nie ustosunkowały skupiając się wyłącznie na kwestii wpisania obiektu do ewidencji gminnej, aczkolwiek nawet tej kwestii w sposób jednoznaczny nie wyjaśniły. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem pisma dotyczące tej kwestii o treści wzajemnie sprzecznej. Z pisma Urzędu Miasta w C. z 30 czerwca 2011 r. (akta administracyjne k [...] – załącznik do pisma skarżących) wynika bowiem że budynek nr [...] przy ul. [...] jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy C. natomiast w piśmie z dnia 4 października 2012 r. ten sam organ zaświadcza, iż obiekt ten nie jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy C. Okoliczność tą wobec ewidentnej sprzeczności treści pism organ winien jednoznacznie wyjaśnić. Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzono z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Organy prowadzące postępowanie nie odniosły się do zarzutów podnoszonych przez skarżących, a ponadto nie zbadały wyczerpująco tej kwestii. Niewątpliwie tak przeprowadzone postępowanie oraz dokonane na jego podstawie ustalenia należało uznać za niewystarczające. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska sądu, tj. ustalenie czy przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków lub położony na obszarze wpisanym do tego rejestru – w tej zakończenie postępowania legalizacyjnego poprzedzać musi decyzja konserwatorska. Organ jednoznacznie też ustali, czy jeżeli by obiekt nie podlegał ochronie konserwatorskiej w oparciu o przepis art. 39 ust 1 ustawy Prawo budowlane nie jest on wpisany do gminnej ewidencji zabytków. W tej sytuacji zakończenie postępowania legalizacyjnego (naprawczego) musi poprzedzać uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.