III SA/Wr 558/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy M. na uchwałę Rady Powiatu w J. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków płacy i pracy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wójt Gminy M., pracodawca Z. M., będącego radnym Rady Powiatu w J., wystąpił pismem z dnia [...] r. do Rady Powiatu w J. o wyrażenie zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikającego z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu Z. M. (zwanego dalej radnym). W uzasadnieniu Wójt wskazał nieprawidłowości w pracy radnego (będącego sekretarzem Gminy M.), w tym brak właściwego nadzoru nad powierzonymi zadaniami. W piśmie z dnia [...] r. radny odniósł się do stawianych zarzutów. Podniósł, że u podstaw działania pracodawcy (Wójta) leżą okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, w tym również brak działania radnego zgodnie z wolą Wójta, tj. nieuleganie jego naciskom. Na tę okoliczność radny powołał treść fragmentów rozmów przeprowadzonych z Wójtem. Wniosek był przedmiotem obrad Rady Powiatu na sesji w dniu [...] r. Po umożliwieniu radnemu wypowiedzenia się w sprawie, Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] odmawiającą zgody na wypowiedzenie przez Wójta Gminy M. wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego. W głosowaniu uczestniczył radny. Przedmiotową uchwałę zaskarżył Wójt, podnosząc zarzut istotnego naruszenia art. 22 ust. 2, art. 77b ust. 2 i art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wójt przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Podkreślił, że Rada Powiatu naruszyła art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez nierozpatrzenie zarzutów zawartych w piśmie z dnia [...] r. Naruszenie art. 77 lit.b ustawy o samorządzie powiatowym polegało na rozpatrzeniu sprawy z uchybieniem ustawowego 30-dniowego terminu. Naruszeniem art. 21 ust. 7 ustawy był udział radnego w głosowaniu nad wnioskiem. Wreszcie naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. polegało na enigmatycznym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wójt stwierdził, że był zobowiązany do realizacji uchwały Rady Gminy w sprawie kierunków działania Wójta w racjonalizacji wydatków budżetowych w latach 2011-2013. Uchwała zobowiązywała Wójta do podjęcia działań zmierzających do ograniczenia wydatków budżetowych, także przez zmiany organizacyjne i zmniejszenia zatrudnienia. Wobec znacznego ograniczenia inwestycji z uwagi na brak środków finansowych spoza budżetu gminy, ograniczono zatrudnienie poprzez likwidację stanowiska zastępcy Wójta, a osobie pełniącej to stanowisko powierzono stanowisko sekretarza gminy. Wójt podkreślił, że utracił zaufania do radnego, który w ostatnich kilkunastu miesiącach popełnił wiele błędów w zarządzaniu mieniem gminy oraz w nadzorze nad podległymi mu pracownikami. Do wniosku z dnia [...] r. Wójt dołączył dokumenty uzasadniające zamiar przeniesienia radnego na inne, mniej odpowiedzialne stanowisko. Skarżący zarzucił, że przewodniczący Rady Powiatu nie przekazał tych dokumentów radnym powiatowym, ani nie omówił ich na sesji rady. Dowodzą tego pisma radnych Rady Powiatu skierowane do Wójta. Przewodniczący dopuścił radnego do przedstawienia jego stanowiska w sprawie, nie dając Wójtowi jako skarżącemu możliwości odniesienia się do zarzutów podniesionych przez radnego. Istotna dla ograniczenia podjęcia nieskrępowanej decyzji przez radnych w głosowaniu nad uchwałą była także obecność samego zainteresowanego radnego na sali w czasie obrad Rady Powiatu i w czasie głosowania. Obecność radnego, biorąc pod uwagę funkcję pełnioną przez niego w Zarządzie Powiatu, nie pozostała bez wpływu na wynik głosowania. Podobnie aktywne optowanie Starosty i wicestarosty za podjęciem uchwały odmawiającej zgody na zmianę warunków pracy Radnego, mogło mieć wpływ na wynik głosowania. Skarżący stwierdził, że ustawa o samorządzie powiatowym nie określa w art. 22 przesłanek, którymi powinna kierować się Rada Powiatu przy podjęciu uchwały w sprawie wyrażenia lub niewyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego. Nie oznacza to jednak, że rada może podjąć uchwałę arbitralnie, bez uwzględnienia motywów, którymi kieruje się pracodawca, dążąc do rozwiązania lub zmiany stosunku pracy z radnym oraz bez uwzględnienia oceny postawy radnego jako pracownika, jeżeli postawa ta pozostaje w związku z zamiarem pracodawcy. Skarżący stwierdził, że przy takim rozumieniu istoty rzeczy Rada Powiatu mogłaby odmówić wyrażenia zgody nawet w przypadkach skrajnego naruszenia przez radnego podstawowych obowiązków pracowniczych, kwalifikującego się do zastosowania trybu dyscyplinarnego zwolnienia pracownika. Według skarżącego, Rada Powiatu odmawiając wyrażenia zgody na zmianę stosunku pracy z radnym winna była wskazać, jakich wartości chroni i jaki jest ich związek z wykonywaną przez Radnego funkcją w gminie. Rada Powiatu tego nie uczyniła. Nie odniosła się do motywów Wójta podanych w uzasadnieniu wniosku i wynikających z dokumentów załączonych do wniosku, nieujawnionych przez przewodniczącego Rady Powiatu. Skarżący na wsparcie swej argumentacji powołał ustalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący zarzucił, że Rada Powiatu wbrew dyspozycji art.77 b u.s.p. rozpatrzyła wniosek dopiero po upływie 43 dni od doręczenia tego wniosku, który został złożony w dniu [...] r., a uchwałę nr [...] Rada Powiatu podjęła w dniu [...] r. Skarżący podkreślił, powołując się na art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, że radny jest wyłączony z głosowania, gdy dotyczy ono jego interesu prawnego. W rozpatrywanej sprawie radny brał udział w głosowaniu nad uchwałą nr [...], która dotyczyła jego interesu prawnego w postaci prawa do ochrony trwałości stosunku pracy, a powinien być wyłączony z głosowania tej uchwały. Podjęcie uchwały z udziałem radnego, który podlegał wyłączeniu z głosowania, skutkować winno unieważnieniem opisanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Starosta stwierdził, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie oraz wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na ocenę dokonaną przez większość radnych Rady Powiatu. Uznali oni, że faktyczną przyczyną wniosku Wójta są działania radnego związane z wykonywaniem przez niego mandatu, a nie zarzuty podniesione we wniosku Wójta, związane z pracą radnego w urzędzie gminy. Zostało to wskazane w uzasadnieniu uchwały. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rada powiatu odmawia zgody na rozwiązanie umowy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania umowy są zdarzenia związane w wykonywaniem przez radnego mandatu. Starosta powołał się na wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. (II OSK 1074/10) gdzie stwierdzono, że "wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nie jest zasadny pogląd, że rada ma odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy tylko w sytuacji określonej w zdaniu drugim tego przepisu. W pozostałych sytuacjach na radzie ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Dlatego ewentualna zgoda na rozwiązanie umowy o pracę z radnym wynika z oceny dostępnych radzie okoliczności sprawy i przyczyn decyzji pracodawcy i nie zawsze ocena ta musi być tożsama z wnioskiem pracodawcy. Według Starosty, radny był obecny na sesji, aby była możliwość przeprowadzenia rzeczowej dyskusji na temat zgłoszonego wniosku z udziałem Wójta oraz pozostałych radnych Rady Powiatu. Wójt opuścił jednak salę obrad i nie brał udziału w omawianiu tego punktu porządku obrad. Wobec tego stawianie zarzutu braku możliwości odniesienia się pracodawcy do argumentów wskazanych przez radnego jest nieuprawnione. Opuszczając salę obrad Wójt zrezygnował bowiem z tego prawa. Według Starosty skarżący nie wykazał, w jaki sposób obecność radnego wpłynęła na wynik głosowania w sprawie. Poprzestał na gołosłownym podniesieniu tego zarzutu. Bezzasadna jest także ocena zachowania Starosty i wicestarosty w kwestii ich stanowiska co do uchwały odmawiającej zgody na zamianę warunków pracy radnego. Jako radni Rady Powiatu, w ramach przysługującego im prawa wynikającego z pełnionego mandatu, mogli oni w ramach dyskusji nad zasadnością wniosku strony skarżącej swobodnie wyrażać swoje opinie. Stąd nie można jednocześnie stawiać zarzutu braku odniesienia się przez Radę Powiatu do motywów Wójta i potwierdzać to formułując zarzuty pod adresem Starosty i wicestarosty. Należy podkreślić, że z wnioskiem Wójta zapoznali się członkowie komisji rewizyjnej Rady Powiatu podczas posiedzenia w dniu [...] r. na tydzień przed posiedzeniem plenarnym rady. Taką możliwość mieli też pozostali radni, którzy zgodnie z § 14 statutu powiatu zostali zawiadomieni o terminie sesji oraz o przewidzianym porządku obrad, indywidualnie w biurze obsługi rady, bądź podczas posiedzeń komisji problemowych rady, jak to miało miejsce w przypadku komisji rewizyjnej. Wskazani przez skarżącego radni mieli więc możliwość zapoznania się z całością dokumentacji dostępnej w biurze obsługi rady. Starosta podniósł, że w głosowaniu uchwały brał udział zainteresowany radny, lecz jego głos nie zaważył na wyniku głosowania. Wyrażając zgodę na jego udział w głosowaniu, Rada Powiatu kierowała się poglądem wyrażonym przez M. Kuleszę, który wskazywał (na tle podobnego przepisu zawartego w ustawie o samorządzie gminnym), że dotyczy to wyłącznie głosowań w sprawach, "których przedmiotem jest stosunek prawny pomiędzy gminą a radnym, a więc stosunek "zewnętrzny", w którym stroną dla radnego jest gmina, jako podmiot prawa, reprezentowany przez swoje organy. Starosta powołał także pogląd Cz. Martysza, który stwierdził w komentarzu do art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym: "Wydaje się, że istotną przesłanką wskazującą na sytuację, w której radny winien wyłączyć się z udziału w głosowaniu, będzie sytuacja związana z jego interesem majątkowym, a więc taka, która prowadzić będzie do przysporzenia lub uszczuplenia jego majątku." Według Starosty, taki kierunek interpretacji wskazuje także najnowsze orzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 17 stycznia 2003 r. (II SA 2472/02) NSA uznał, że dopuszczalne jest posłużenie się sformułowanym w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa zakazem głosowania radnego w jego sprawach majątkowych z województwem, przy interpretowaniu podobnego pod względem celowościowym zakazu w art. 25 lit.a ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma więc przeszkód, by taki sposób interpretacji zastosować do powołanego przepisu art. 21 ust 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Starosta wskazał, że art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym przewiduje możliwość wystąpienia w przepisach szczególnych wymogu zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania rozstrzygnięć organu powiatu przez inny organ jako warunku koniecznego dla ważności tego rozstrzygnięcia. Przepis ten nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Dotyczy bowiem procesu podejmowania rozstrzygnięć przez organ powiatu. O zgodę wystąpiła jednak nie Rada Powiatu, lecz Wójt. Z art. 22 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Przepis ten nie zakreśla Radzie Powiatu terminu wyrażenia stanowiska w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym. Zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. (II PK 111/00). Według Starosty, z przedstawionych wyjaśnień wynika, że Rada Powiatu nie naruszyła wskazanych przez skarżącego przepisów prawa. Wojewoda D. kontrolując legalność zaskarżonej uchwały stwierdził, że zainteresowany radny nie miał prawa uczestniczyć w głosowaniu uchwały, ale określił to naruszenie jako nieistotne i nieskutkujące jej uchyleniem. W tym stanie rzeczy Starosta stwierdził, że wniosek o oddalenie skargi jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie jest to zaskarżona uchwała Rady Powiatu. Sąd nie może opierać kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ustawy nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Akt taki jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej także p.p.s.a.) W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, dalej także u.s.p.), według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu może być tylko istotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa zaliczane jest naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Według art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody Rady Powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Celem nadrzędnym tego przepisu jest ochrona stosunku pracy radnego. Następuje to poprzez uzależnienie od wyrażenia zgody przez Radę Powiatu możliwości rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, nawet wtedy, gdyby to było z uszczerbkiem dla uprawnień pracodawcy. Z analizy tego przepisu wynika, że Radzie Powiatu pozostawiono swobodę oceny, czy uwzględnienie wniosku pracodawcy jest zasadne. Gdy przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada powiatu powinna zbadać przestrzeganie ogólnie obowiązujących zasad praw pracy. W rezultacie wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa rozwiązania mieści się w zakresie uznania Rady Powiatu. Należy jednak podkreślić, że kompetencja Rady Powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje jej prawa do odmówienia zgody w każdej sytuacji. Może to bowiem nastąpić jedynie wtedy, gdy motywy wypowiedzenia wskazane przez pracodawcę są związane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Motywy rozwiązania stosunku pracy muszą być więc uzasadnione, mieć podstawę w stanie faktycznym podanym przez pracodawcę, weryfikowalnym przez sąd pracy. W rozpoznawanej sprawie Wójt w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnego wynikających z umowy o pracę wskazał szereg nieprawidłowości w pracy radnego (będącego sekretarzem gminy, zatrudnionym na podstawie umowy o pracę), w tym również brak właściwego nadzoru nad powierzonymi zadaniami. Wójt stwierdził, że utracił zaufanie do radnego. Uniemożliwia mu to współpracę z wymienionym radnym na stanowisku sekretarza gminy. Rada Powiatu powinna była rozpatrzeć sprawę w oparciu o stan faktyczny stanowiący przyczynę wypowiedzenia warunków pracy wskazany przez skarżącego oraz w oparciu o wyjaśnienia radnego Rady Powiatu, którego dotyczy wniosek. Sąd stwierdza, że Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale nie wykazała, że motywy podane przez Wójta nie mogą być podstawą do wyrażenia wnioskowanej zgody. Rada Powiatu nie udowodniła swoich racji poprzestając na nieuzasadnionym twierdzeniu, że rzeczywiste motywy wniosku są związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Taki stan rzeczy według Sądu nie zasługuje na aprobatę. W rozpatrywanej sprawie pracodawca podał bowiem szereg wiarygodnych powodów wypowiedzenia radnemu warunków pracy, lecz Rada Powiatu nie uzasadniając swych motywów, jedynie ogólnikowo odniesionych do wykonywania przez radnego mandatu, uniemożliwiła to wypowiedzenie. Rada Powiatu powołała się na przepis art. 22 ust. 2 ustawy, traktując go w istocie jako blokadę podjęcia zamierzonej zmiany warunków pracy. Sąd stwierdza, że przed podjęciem uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a pracodawca wskazuje na inne podstawy, Rada Powiatu powinna w sposób przekonywujący uzasadnić, dlaczego nie daje się wiary podstawom wskazanym przez pracodawcę. W zaskarżonej uchwale takiego uzasadnienia nie było. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na sesji Rady Powiatu, w czasie której podjęto uchwałę, nie przeprowadzono żadnej dyskusji, a jedynie głosowanie. Stąd nieprawdziwe jest twierdzenie Starosty, że głosowanie poprzedzono dyskusją. W taki sposób Rada Powiatu nie wyjaśniła istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie, nie uzasadniła zaskarżonej uchwały. Sprawia to, że Rada Powiatu naruszyła w sposób istotny wskazane w skardze przepisy art. 7, 77 i 107 k.p.a. Bezzasadny jest natomiast zarzut skargi związany z uczestnictwem radnego na sesji Rady Powiatu, na której rozpatrywano przedmiotową sprawę. Radny miał bowiem prawo wypowiedzenia się przed glosowaniem. Udział radnego w głosowaniu nad wnioskiem Sąd uznaje natomiast za wskazane w skardze naruszenie art. 21 ust. 7 u.s.p. Głosowanie dotyczyło bowiem interesu prawnego tego radnego. Zważając na relację między głosami "za" oraz "przeciw", Sąd uznaje jednak, że ten udział nie miał rozstrzygającego wpływu na wynik głosowania. Zarzut naruszenia art. 77 lit.b u.s.p. Sąd uznaje także za niezasadny, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W konkluzji Sąd stwierdza, że skoro motywy wypowiedzenia warunków pracy wskazane przez pracodawcę nie mają źródła w wykonywaniu mandatu radnego, to zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny art. 22 ust. 2 u.s.p. i musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 152 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.