I SA/Kr 1081/13

|Sygn. akt I SA/Kr 1081/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 września 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz, WSA Bogusław Wolas (spr.), Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r., sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 8 maja 2013r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych, - s k a r g ę o d d a l a - Postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego odmawiające Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi umorzenia kosztów egzekucyjnych w wysokości 18 325 zł 93 gr Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Organ I Instancji prowadził postępowanie egzekucyjne wobec P.J. na podstawie ponad stu tytułów wykonawczych obejmujących należności składkowe należne Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. W trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny dokonał szeregu zajęć rachunków bankowych, wynagrodzenia za pracę i innych wierzytelności. Czynności te nie doprowadziły do skutecznego wyegzekwowania dochodzonych należności, bowiem miały miejsce jedynie nieliczne pobrania egzekwowanych kwot. Poborcy skarbowi spisywali wielokrotnie relacje o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych oraz protokoły o stanie majątkowym zobowiązanego. Z protokołów wynikało, iż zobowiązany nie posiada ruchomości podgalających zajęciu egzekucyjnemu. Nie zamieszkuje pod adresem zameldowania. Organ egzekucyjny ustalił również, iż zobowiązany jest współwłaścicielem w 1/6 części nieruchomości, tj. działki nr [...] położonej w miejscowości J., gmina P., objętej księgą wieczystą nr [...]. W związku z tym zwrócił się do wierzyciela z zapytaniem czy wyraża wolę prowadzenia egzekucji z nieruchomości. W odpowiedzi wierzyciel wskazał, iż nie będzie występował z wnioskiem o wszczęcie egzekucji z nieruchomości. W konsekwencji powyższego Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 13.12.2012r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego, a kolejnym postanowieniem z tego samego dnia obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości 18.325,93 zł. Pismem z dnia 04.01.2013r. wierzyciel złożył wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych powołując się na przesłankę zawartą w art. 64e § l pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tzn. ważny interes publiczny. W odpowiedzi na powyższy wniosek. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 08.03.2013r. nr [...] odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. W zażaleniu wierzyciel podniósł, że za wnioskiem o umorzenie kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny znajdujący oparcie w art. 76 ust. l pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, bowiem zarówno Urząd Skarbowy jak i Zakład Ubezpieczeń Społecznych są dotowane z budżetu państwa, a zatem obieg środków pieniężnych między w/w organami odbywa się w ramach jednego sektora publicznego. W takiej sytuacji konieczność zapłaty kosztów egzekucyjnych dodatkowo obciąża budżet państwa. Wydatki publiczne winny być zaś dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Wierzyciel wskazał jednocześnie, iż uznaniowość wynikająca z art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może oznaczać dowolności, lecz winna być oparta na wyczerpującym zbadaniu i przeanalizowaniu materiału dowodowego, a następnie wnikliwej ocenie sprawy. Dyrektor Izby Skarbowej uzasadniając, w tak ustalonym stanie faktycznym, wskazane na wstępie postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Organu I Instancji, wskazał, że sporne koszty egzekucyjne powstały w konsekwencji wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a zatem w całości były wymagalne. Wskazano przy tym na art. 64 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podając zastosowane stawki opłat. Przyznano, że co do zasady powstałe koszty w toku egzekucji administracyjnej ponosi zobowiązany, jednak w tym przypadku wierzyciel został obciążony kosztami egzekucyjnymi z uwagi na to, iż egzekucja względem zobowiązanego okazała się bezskuteczna. Odnosząc się do przesłanki ważnego interesu publicznego, zwrócono uwagę, że przez pojęcie to należy uwzględnić wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a ponadto należy dążyć do wyeliminowania takich sytuacji w których rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Interesu publicznego nie można natomiast oceniać z perspektywy funkcji społecznych spełnianych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, oraz faktu że jest on jednostką publiczną działającą w ramach "tego samego Skarbu Państwa". Za nieuzasadniony uznano także argument o obligatoryjności dochodzenia należności przez ZUS. Zwrócono natomiast uwagę, że interes publiczny nie może być oceniany jednostronnie, celowe jest natomiast jego wyważenie nie tylko z perspektywy funkcji wypełnianych przez ubiegającego się o ulgę w spłacie kosztów egzekucyjnych, ale także przy uwzględnieniu racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Podkreślono także, że ustawodawca nie wyłączył odpowiedzialności "podmiotów publicznych" za następstwa wszczęcia egzekucji, a zatem organy publiczne wystawiające tytuły wykonawcze nie są generalnie wyłączne z ponoszenia kosztów egzekucyjnych, szczególnie w sytuacji gdy tych kosztów nie uzyskano od zobowiązanego. Za okoliczność wyjątkowa nie może być także uznane powołanie się przez wierzyciela na to, że jest on podmiotem publicznym, bowiem w egzekucji administracyjnej co do zasady wierzyciel jest takim podmiotem, a mimo to ustawodawca przewidział obciążenie wierzyciela kosztami w określonych sytuacjach. Zauważono również, że przepis art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest skonstruowany na zasadzie uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet stwierdzenie występowania wymienionych w nim przesłanek, nie obliguje organu do umorzenia kosztów egzekucyjnych. W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji, a także zasadzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie dokonania całościowej analizy i oceny treści postanowienia Organu I Instancji, a przez to pominięcie kluczowych aspektów sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego tzn art. 64 e § 1 w zw z art. 64 § 2 pkt 2 i pkt 1 w zw z § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie kosztów egzekucyjnych ze względu na ważny interes publiczny oraz brak gospodarczego uzasadnienia dla obciążenia kosztami wierzyciela. W uzasadnieniu podkreślono, że w toku postępowania pominięto fakt, że działalność ZUS finansowana jest w całości z danin publicznych, bez względu na rozróżnienie środków przekazywanych na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz pozostałych środków pochodzących z budżetu Państwa na działalność Zakładu. W analogiczny sposób, a więc także z budżetu finansowana jest również działalność organu egzekucyjnego. A zatem za sprzeczne z interesem publicznym, oraz gospodarczo nieuzasadnione uznano przekazywanie znaczących kosztów egzekucyjnych pomiędzy dwoma podmiotami finansowanymi z tego samego źródła. Wskazano także, że kwota powstałych kosztów nie wynika z nakładu działań egzekucyjnych i powstałych przez to wydatków, ale z wysokości egzekwowanej należności od której ryczałtowo naliczono opłaty stanowiące koszty egzekucyjne. Zwrócono także uwagę na szczególny status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz środków, którymi dysponuje, a które powinny być szczególnie chronione z uwagi na to, że osoby ubezpieczone mają prawo wymagać, aby ich składki były przeznaczone w głównej mierze na wypłatę świadczeń ubezpieczonym. Podkreślono również, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że w interesie publicznym leży osiąganie jak największych wpływów do ZUS co gwarantuje możliwość realizacji zadań społecznych. W związku z tym uznano, że oczywistym jest iż, w interesie publicznym leży także maksymalne ograniczenie wydatków ZUS. Zarzucono także, że organy egzekucyjne nie uwzględniły faktu, że zobowiązania wobec ZUS mają charakter publicznoprawny, a działalność tej instytucji służy interesowi publicznemu i jest finansowana ze środków publicznych. Wobec tego obciążenie jej kosztami egzekucyjnymi przy jednoczesnym barku pokrycia należności z tytułu składek, jest gospodarczo nieuzasadnione i niezgodne z interesem publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie treścią art. 64e § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji organ egzekucyjny został uprawniony do umorzenia w całości lub w części przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "może" jest interpretowane w orzecznictwie jako pozostawienie decyzji co do umorzenia kosztów egzekucyjnych w konkretnej sprawie, uznaniu administracyjnemu. Polega ono na tym, że organ egzekucyjny, który dysponuje prawem do umorzenia kosztów egzekucyjnych, może ale nie musi, umorzyć te koszty. Konstrukcja ta pozwala organowi egzekucyjnemu na wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Z tego też względu sama odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien jednak przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, na okoliczność zaistnienia przesłanek umorzenia, które powinny być oceniane indywidualnie w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Przesłanki te zostały wymienione w art. 64e § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem może to nastąpić wtedy, gdy stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; albo gdy za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; lub też w przypadku gdy ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Ponadto w § 3 tego przepisu wskazano, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadku nieściągalności jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołuje się w niniejszej sprawie na ważny interes publiczny oraz brak gospodarczego uzasadnienia dla obowiązku uiszczenia kosztów egzekucyjnych. Odnosząc się do pierwszej z tych przesłanek należy podkreślić, że "interes publiczny", o jakim mowa w art. 64e § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie to powinno być ocenione z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Interes ten nie może być utożsamiony z subiektywnym przekonaniem strony o zasadności umorzenia kosztów. Powyższa przesłanka nie odnosi się natomiast do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi przecież w przypadku egzekucji administracyjnej są przede wszystkim podmioty finansowane ze środków publicznych i wykonujące zadania publiczne. Należy także zwrócić uwagę, że gdyby ustawodawca w sposób szczególny traktował na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji należności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to niewątpliwie znalazłoby to wyraz w zwolnieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ponoszenia kosztów związanych z egzekucją. Takiego zwolnienia brak jest jednak w art. art. 64c § 1 i 3 u.p.e.a. W związku z tym należy uznać, że Dyrektor Izby Skarbowej prawidłowo rozpatrzył treść tego przepisu, przede wszystkim w kontekście sytuacji skarżącego, który prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków i występując w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym musi liczyć się z tym, że zostanie obciążony kosztami egzekucyjnymi, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Należy także zwrócić uwagę na wpływ uzyskanych kosztów egzekucyjnych, które organy egzekucyjne przeznaczają na swoją działalność, na wzrost skuteczności egzekucji administracyjnej, co niewątpliwie leży w interesie publicznym, w tym również wierzyciela, którym jest ZUS. Ponadto za trafną należy uznać uwagę, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także pełni funkcję organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji świadczeń z ubezpieczenia społecznego. W związku z tym, nie stosując środków egzekucyjnych w ramach przysługujących mu uprawnień, a przekazując wystawione tytuły wykonawcze do egzekucji administracyjnej przez organ egzekucji na podstawie art. 19 § 1 w zw. z art. 26 § 1 tej ustawy, Dyrektor Oddziału ZUS powinien liczyć się z obowiązkiem ponoszenia związanych z tym kosztów egzekucyjnych. Skorzystanie przez skarżącego z tego ustawowego uprawnienia miałoby niewątpliwie wpływ na kształtowanie kosztów postępowania egzekucyjnego obciążającego ZUS jako wierzyciela. Reasumując, w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący uzasadniono stanowisko odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych w świetle przesłanek określonych w art. 64e § 2 pkt 2 omawianej ustawy. Ocenione zostały przedstawione przez ZUS przyczyny, dla których domagano się umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wyjaśniono również powody, dla których uznano, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ich umorzenia. Nieuzasadniony jest zatem także zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie dokonania całościowej analizy i oceny treści postanowienia Organu I Instancji. Wszystkie bowiem kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały, wzięte pod uwagę i przeanalizowane w sposób wyczerpujący, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z tych też względów orzeczono jak w sentencji na podstawie wyżej powołanych przepisów.