II SA/Ke 110/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013r. sprawy ze skargi I. R., H. T. i U. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 16.07.2013r. K. wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 z rurociągiem kablowym-światłowodowym, relacji [...], na działkach o nr ewid.: [...]. Organ I instancji, mając na uwadze brak obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalił lokalizację ww. inwestycji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy – na podstawie art. 50 - 56 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), zwanej dalej u.p.z.p. W uzasadnieniu podkreślono, że wniosek inwestora z dnia 12.07.2012r. spełnia wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Organ wskazał także – po przeprowadzeniu odpowiednich analiz – że planowana inwestycja nie koliduje z istniejącym w sąsiedztwie zainwestowaniem. Odwołania od ww. decyzji wnieśli: H. T., I. R., U. T., wskazując że lokalizacja gazociągu na działce nr ewid. [...] stwarzać będzie zagrożenie dla mieszkańców usytuowanego w tym miejscu budynku mieszkalnego, spowoduje znaczne straty w drzewostanie oraz obniży wartość ich działki. Strony zarzuciły organowi I instancji brak określenia utrudnień w korzystaniu z nieruchomości po zakończeniu inwestycji. Odwołania wnieśli również M. R., D. R. oraz R. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji. W tym zakresie wskazano na prawidłowość dokonanych w trybie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analiz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Kolegium podkreśliło, że w pkt II zakwestionowanej decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, wskazując na konieczność zachowania warunków wynikających z pkt 2 i 3 decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]. Ponadto obszar przedsięwzięcia nie podlega ograniczeniom w zakresie możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów szczególnych. Teren inwestycji wyznaczony został w części graficznej decyzji tj. na mapach zasadniczych w skali 1:500 i 1:1000, odpowiadających wymaganiom określonym art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.zp. (załączniki do podjętej decyzji). Ustosunkowując się do zarzutów odwołujących się Kolegium wyjaśniło, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W rezultacie sprawy naruszenia czy też ograniczenia własności terenu, braku wskazania w osnowie decyzji konkretnego przebiegu gazociągu nie stanowią przedmiotu badania i oceny na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podnoszone w tym zakresie zarzuty mogą odnieść oczekiwany skutek wyłącznie na następnym etapie procesu inwestycyjnego, w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły H. T. , I. R. oraz U. T., zarzucając temu rozstrzygnięciu: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77, 80 K.p.a. poprzez niedokonanie pełnego ustalenia stanu faktycznego, nieokreślenie pełnego przedmiotu sprawy – z uwagi na brak parametrów technicznych inwestycji, brak dokonania ustaleń co do pola elektromagnetycznego w środowisku oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez nieodniesienie się do całości zarzutów zgłoszonych przez strony w odwołaniu, - art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, - art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń – co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez nieodniesienie się przez organ do zarzutów głoszonych przez stronę co do niekompletności projektu o lokalizacji inwestycji celu publicznego, - art. 56 u.p.z.p. poprzez uznanie, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutu, że zgodnie z planem podczas inwestycji maszyny poruszać się będą w pasie montażowym o szerokości 20 m, tj. 10 m po obu stronach, podczas gdy planowany gazociąg ma się znajdować w odległości 8 m od budynku mieszkalnego – co nie daje się pogodzić z tymi ustaleniami. Zdaniem skarżących zlokalizowanie gazociągu w tak bliskiej odległości od budynków mieszkalnych stanowi zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego – nie tylko w kontekście możliwej awarii – ale również promieniowania oraz ultradźwięków emitowanych przez urządzenia. Ponadto podczas planowanej inwestycji dojdzie do zniszczenia istniejącego różnorodnego drzewostanu, a przywrócenie stanu poprzedniego po zakończeniu inwestycji nie będzie możliwe. Zarzucono również, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego został sformułowany przez ogólnikowe przedstawienie planu inwestycji – podczas gdy inwestor winien sprecyzować i podać o jaką infrastrukturę towarzyszącą mu chodzi, jakie obiekty mają być dodatkowo wybudowane, w jakich rozmiarach, na jakiej wysokości i gdzie mają być posadowione. Okoliczność ta uszła uwadze organów, które nie podjęły niezbędnych działań w powyższym zakresie. Końcowo strony, wskazując na sprzeczność spornego przedsięwzięcia z wymogami interesu publicznego, powołały się na przesłankę ładu przestrzennego mającego wynikać z ogólnie powołanych przepisów dotyczących ochrony przyrody (Natura 2000) oraz terenów ochrony krajobrazu. Ze względu na powyższe skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu odwoławczego odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności i prawidłowości ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji gazociągu wysokiego ciśnienia z rurociągiem kablowym-światłowodowym – na wyszczególnionych w decyzji organu I instancji działkach ewidencyjnych położonych w [...] – w tym na nieruchomości należącej do skarżących. Analizując zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy stwierdzić trzeba, że w niniejszym postępowaniu zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Należy przy tym zwrócić uwagę na okoliczność, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia (k. 20). Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy obydwu instancji prowadziły postępowanie w sposób zgodny z regulacjami postępowania administracyjnego, zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – co ma miejsce w niniejszej sprawie – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie to ustawodawca zdefiniował w przepisie art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać o tym, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do której zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 u.p.z.p. W celu objęcia przedsięwzięcia zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej, należy wykazać, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. oraz jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości). Z całokształtu zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że powyższe przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie, dotyczącej przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu [...], na działkach [...] . Zaznaczyć przy tym trzeba, że wniosek inwestora odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., zawierając charakterystykę inwestycji oraz odpowiednie określenie granic terenu objętego wnioskiem. W związku z powyższym zaistniały podstawy prawne do wydania żądanej decyzji. W pierwszym rzędzie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 6 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m. in.: - budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych dotyczących łączności publicznej i sygnalizacji (pkt 1); - budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2). Mając na uwadze, że planowane przedsięwzięcie mieści się w ww. katalogu celów publicznych podkreślić również trzeba, że jego budowa ma znaczenie krajowe – jest bowiem częścią inwestycji liniowej, która przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa mieszkańców znacznego obszaru województwa. Jak wynika z treści wniosku, planowany gazociąg [...] zapewni przesył gazu ziemnego w kierunku [...], przejmując funkcję obecnie eksploatowanego gazociągu [...] (k. 3 akt administracyjnych). Niezależnie od powyższego zaznaczyć trzeba, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, o jakich mowa w art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p., tj. rodzaj inwestycji (poz. I), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych – w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Z kolei w załącznikach do ww. rozstrzygnięcia określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapach w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.). Odnosząc się do zarzutów skarżących – wyrażających obawy co do wpływu gazociągu na ich zdrowie i nieruchomość – wskazać należy, że w decyzji organu I instancji (poz. II.5) wskazano m. in. że projektowana inwestycja nie może powodować uciążliwości z powodu hałasu, wibracji, promieniowania, zakłóceń elektrycznych albo zanieczyszczenia wody, gleby i powietrza. Dodatkowo zastrzeżono, że trasa gazociągu winna być wykonana w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkownikom – mieszkańcom, właścicielom działek przylegających do określonej strefy (poz. II.1). Jednocześnie należy wyjaśnić stronom, że z istoty decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego wynika, że określa ona jedynie przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygniecie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. To właśnie na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane, Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest bowiem aktem upoważniającym do podjęcia realizacji inwestycji, a jedynie stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Jak słusznie zauważyło Kolegium, dopiero organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie władny do oceny dopuszczalności realizacji konkretnych obiektów w określonym miejscu. Stąd też nie mógł odnieść skutku podnoszony w skardze zarzut braku szczegółowego określenia infrastruktury towarzyszącej, obiektów dodatkowych, jak również ich lokalizacji. Powyższa argumentacja znajduje również zastosowanie do braku zgody skarżących na realizację inwestycji na ich nieruchomości. Kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są bowiem badane dopiero na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że wbrew zarzutom skargi zakwestionowane rozstrzygnięcie Kolegium spełnia wymogi, jakie dla uzasadnienia decyzji administracyjnej stawia art. 107 § 3 K.p.a. Końcowo wskazania wymaga, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu inwestycji lokalizacji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co polega na tym, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – przy czym zauważyć trzeba, że skarżący nie podali żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, jaki miałby zostać naruszony przez realizację spornego przedsięwzięcia. Nawet przyjąwszy, że chodzi o przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, nie sposób uznać że ewentualny brak spełnienia tej przesłanki mógłby stanowić wyłączną podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten wymienia bowiem także m. in. obok wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, również walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej oraz potrzeby interesu publicznego. Należy przy tym zwrócić uwagę na okoliczność, że realizacja rurociągu zapewniającego dostęp znacznej ilości mieszkańców województwa do gazu wpisuje się nie tylko w realizację interesu publicznego, ale również w pojęcie zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.