I OSK 1637/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 181/13 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego i uiszczenia opłat za używanie lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od W. P. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. P. na opisaną w sentencji decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i uchylił ją oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz orzekł o kosztach postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd ten podał, iż decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego w Warszawie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na podstawie art. 37a oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), zobowiązał W. P. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie (punkt 1 decyzji), do uiszczenia opłat za używanie lokalu w wysokości 168,92 zł i opłat pośrednich w wysokości 140,17 zł oraz do zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego stanowiącego kwotę 337,84 zł za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania począwszy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna do dnia opróżnienia lokalu (punkt 2 decyzji), ustalił że zmiana wysokości opłat za używanie lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich nie powoduje konieczności zmiany niniejszej decyzji (punkt 3 decyzji), oraz że o zmianie wysokości opłat za używanie lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich W. P. będzie powiadomiony w trybie określonym przez rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2010 r. w sprawie opłat za używanie lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 233, poz. 1531) – punkt 4 decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż w dniu [...] kwietnia 2009 r. Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie zajmowania bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w Warszawie. W dniu [...] czerwca 2012r. W. P. zwrócił się z prośbą o wynajęcie – stosownie do treści art. 29 ust 1 ustawy – tegoż lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wniosku podał, że od 20 lat zamieszkuje w nim, że w przeszłości został on przydzielony jego żonie U. S.-P., która była pracownicą cywilną wojska. Obecnie on jest prawnikiem cywilnym wojska, od 4 lat pracuje w Jednostce Wojskowej [...] w Warszawie. Podkreślił, że nie ma innych możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Oszczędności przeznaczył na naprawy lokalu. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 obowiązującej od dnia 1 lipca 2010 r. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), może wynająć lokal mieszkalny m.in. innej osobie niż żołnierz zawodowy, jeżeli w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Zatem umowa najmu może dotyczyć tylko lokalu mieszkalnego i jej przedmiotem nie może być kwatera, nadto może być zawarta, o ile w garnizonie, w którym wynajmowany jest lokal, nie ma niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy pełniących stałą służbę wojskową. Niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe uniemożliwiają wynajęcie lokalu mieszkalnego na rzecz innej osoby niebędącej żołnierzem zawodowym. Taka sytuacja mieszkaniowa istnieje w Garnizonie Warszawa, stąd niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych uniemożliwiają realizację wniosków składanych przez inne osoby, w tym przez pracowników cywilnych wojska. Dlatego umowa z W. P. nie mogła zostać zawarta. Dalej podał, iż lokal mieszkalny nr [...] przy ulicy [...] w Warszawie przydzielony został jako mieszkanie zakładowe U. S.-P., na podstawie umowy najmu nr [...], zawartej w dniu [...] listopada 1993 r. na czas oznaczony, tj. na czas zatrudnienia i oczekiwania na przydział lokalu spółdzielczego. W związku z rozwiązaniem umowy o pracę za wypowiedzeniem, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa skierowała sprawę na drogę postępowania sądowego o ustalenie nieistnienia stosunku najmu lokalu. Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2002 r. stwierdził nieistnienie stosunku najmu lokalu pomiędzy WAM a U. S.-P. Prawomocny wyrok Sądu stał się podstawą do wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie, zgodnie z art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. W konkluzji organ podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, iż W. P. zajmuje przedmiotowy lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i nie znajduje się w kręgu osób, o których mowa w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym jest zobowiązany do opróżnienia lokalu, uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% należnych opłat za używanie lokalu bez tytułu prawnego za każdy rozpoczęty miesiąc, począwszy od kiedy niniejsza decyzja stała się ostateczna do dnia opróżnienia lokalu. Od tej decyzji W. P. wniósł odwołanie. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, iż W. P. zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego i nie spełnia przesłanek wynikających z art. 45 ust. 3 tej ustawy, przytaczając wyżej opisany stan faktyczny sprawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie. Wskazał na naruszenie przez organ administracji art. 13 ust. 4 oraz art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, nadto wyraził pogląd, że spełnia przesłanki z art. 45 ust. 3 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznając skargę za zasadną podniósł, iż uszło uwadze organu, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. W. P. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w trybie art. 29 ust. 1 zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej o wynajęcie mu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Warszawie przy ulicy [...]. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Swoje negatywne stanowisko organ wyraził w piśmie skierowanym do skarżącego w dniu [...] lipca 2012r. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, nim wydana w trybie art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy decyzja uzyska walor ostateczności, procedowanie w trybie art. 37a jest przedwczesne, bowiem wobec złożenia wniosku o najem lokalu, a przed wydaniem decyzji w tej materii nie można stwierdzić, czy W. P. zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji tego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zaskarżając je w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów: 1) prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz oparcie orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, polegającym na przyjęciu, że organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przedwcześnie orzekły o obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego - zanim wniosek skarżącego o najem lokalu został rozpatrzony w formie decyzji, 2) prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. oraz art. 29 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że sprawa o opróżnienie lokalu wszczęta i niezakończona przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w 2010 r. winna być poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej w trybie art. 29 znowelizowanej ustawy, albowiem bez takiej decyzji nie można twierdzić, że strona zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie go i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że postępowanie o opróżnienie lokalu zostało wszczęte przed nowelizacją w 2010 r. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zatem zgodnie z art. 18 noweli (Dz.U. z 2010, nr 28, poz. 143) toczyło się według przepisów dotychczasowych. Z kolei wniosek skarżącego o najem lokalu złożony został w nowym stanie prawnym ([...] czerwca 2012 r.), w którym art. 29 tej ustawy nie przewiduje już wydania decyzji administracyjnej. Organ rozpatrzył wniosek strony negatywnie, a uczynił to w formie pisemnej, jako że sprawa najmu lokalu nie stanowi sprawy administracyjnej. Umowę najmu lokalu mieszkalnego z osobą niebędącą żołnierzem zawodowym można zawrzeć tylko wówczas, gdy w danym garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Tak jednak nie jest. Dlatego brak było podstaw do decyzyjnego orzekania w tej materii, a zajmowanie spornego lokalu przez skarżącego bez tytułu prawnego uzasadniało wydanie zapadłych w sprawie decyzji. Tym samym w ocenie autorki skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie uznał, iż są one przedwczesne. Na rozprawie W. P. postulował oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnioną podstawę naruszenia prawa materialnego. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż ocena trafności zastosowania czy wykładni prawa materialnego może mieć miejsce tylko po przesądzeniu poprawności ustaleń faktycznych i procedowania przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty przedstawione w ramach podstawy naruszeń procesowych są chybione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku generalnie odpowiada przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności prezentuje stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, ustalony stan faktyczny, zgodny z dowodami i niekwestionowany w zasadzie przez strony, jak też rozważania prawne i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w stopniu pozwalającym na dokonanie kontroli instancyjnej. Jakkolwiek uzasadnienie to nie jest modelowe, jest lakoniczne, to jednak nie sposób postawić mu skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, który pozwalałby na wzruszenie zaskarżonego wyroku. Zawiera wywody, które świadczą o przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, natomiast to, czy wynik ten kontroli jest poprawny, nie może być podważane w drodze tego wytyku. Jednakowoż zarzuty zaprezentowane w obrębie podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego okazały się trafne. Sąd meriti jako powód uchylenia decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2012 r. podał brak wcześniejszego rozpoznania przez organ wniosku skarżącego o najem przedmiotowego lokalu i rozstrzygnięcia go przez wydanie decyzji, zatem uznał zaskarżoną decyzję za przedwczesną. Nie jest to stanowisko prawidłowe. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (ust.1). W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań (ust. 2). Przepis ten został uchylony z dniem 1 lipca 2010 r. ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Jednak zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2009 r., a zatem prawidłowo zastosowane zostały przepisy tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Co się wszakże tyczy wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r. o wynajęcie przedmiotowego lokalu mieszkalnego, to podlegał on ocenie wedle ówcześnie obowiązujących przepisów. Od 1 lipca 2010 r. (do 30 września 2015 r., bo z tym dniem został uchylony) art. 29 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stanowił, że dyrektor oddziału regionalnego może wynająć lokal mieszkalny na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy, osobie prawnej, jednostce samorządu terytorialnego, państwowej lub samorządowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Do tej daty przepis ten natomiast stanowił, iż w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, mógł wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania w niniejszej sprawie organ utracił zatem uprawnienia do wydawania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Mógł natomiast w drodze umowy cywilnoprawnej wynająć lokal mieszkalny innemu podmiotowi niż żołnierz zawodowy, o ile w danym garnizonie są zaspokojone wszystkie potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Zatem Sąd meriti zastosował ów przepis w niewłaściwym brzmieniu. Poza sporem jest, że organ nie wydał decyzji, jak też nie zawarł ze skarżącym umowy najmu. Bowiem pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wyjaśnił skarżącemu, iż nie zawrze z nim umowy najmu, gdyż ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych, do kategorii których ten nie należy. W związku z powyższym nie było podstaw prawnych, aby organ wydawał w tym przedmiocie decyzję, której to niewydanie mogłoby tamować rozpoznanie sprawy o opróżnienie lokalu mieszkalnego. Konkluzja Sądu I instancji jakoby zaskarżona decyzja była przedwczesna, bo nie uwzględniła tej sytuacji (braku decyzyjnego rozstrzygnięcia żądania skarżącego o zawarcie umowy najmu), jest więc błędna, stąd uchylenie zapadłych decyzji chybione. Zaskarżony wyrok przeto nie mógł się ostać, a skoro istota sprawy nie została wyjaśniona, zasadne było uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.). W jego toku Sąd ten winien odnieść się do zarzutów skargi W. P. i merytorycznie ją rozpoznać oceniając legalność zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało o przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. i uwzględnia okoliczności sprawy. ----------------------- 1