I OSK 2826/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 103/13 w sprawie ze skargi E.Ł. na bezczynność Starosty [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Starosty [..]na rzecz E.Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 103/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi E.Ł. na bezczynność Starosty [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt 1) zobowiązał Starostę [..] do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku E.Ł. z dnia 4 kwietnia 2013 r. w zakresie punktu 2 tego wniosku w części dotyczącej informacji o trwających pracach legislacyjnych; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umorzył; oraz w pkt 4) zasądził od Starosty [..] na rzecz skarżącej E.Ł. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 3 kwietnia 2013 r. E.Ł. skierowała do Starosty [..] wniosek o pisemne udostępnienie informacji publicznej. Jako podstawę prawną tego wniosku E.Ł. wskazała art. 2 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.). Interesująca wnioskodawczynię informacja dotyczyła tego (pkt l żądania wniosku) w jaki sposób władze powiatu zapewniają na terenie pomieszczeń publicznych będących bezpośrednio lub pośrednio przez nie zarządzanymi, że: a) krzyże tam wiszące nie będą zdejmowane pomimo żądań osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; b) krzyże mają prawo być tam zawieszane pomimo protestów osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; c) obok krzyży mogą być zgodnie z zasadą wzajemnego poszanowania i tolerancji wieszane symbole innych religii, których kult nie sprzeciwia się podstawowym zasadom porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności w których reguły wierzeń nie mają związku z szerzeniem zła, nienawiści, destrukcji, przestępczości; d) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualne znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do godła lub flagi Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywołać poczucie prymatu prawa religijnego stanowionego nad prawem państwowym stanowionym, w szczególności godło nie jest umieszczone poniżej symboli religijnych, ani nie jest mniejszych rozmiarów od symboli religijnych; e) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do siebie, że mogłyby wywoływać poczucie dominacji któregoś z nich w stosunku do pozostałych; f) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być umieszczone na tyle blisko godła Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie zatracenia rozdziału państwa od Kościoła lub od innych związków wyznaniowych; g) krzyż lub inne symbole religijne umieszczone na ścianach powinny być otaczane nie mniejsza czcią niż godło i flaga państwowe, w szczególności krzyż nie może wisieć obrócony o 180 stopni z postacią Chrystusa głową skierowaną ku dołowi; Nadto skarżąca w pkt 2 żądania zawartego we wniosku z dnia 3.04.2013 r. domagała się podania, czy na terenie powiatu (w tym na terenie jednostek podległych organom powiatu) obowiązują jakiekolwiek akty prawne których przedmiot regulacji dotyczy kwestii przedstawionych powyżej, a jeśli nie, to czy mają miejsce w powiecie prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych. Wniosła także o podanie konkretnego zakresu przedmiotowego tych prac, a także wskazania osób odpowiedzialnych, założeń i ustaleń do tych projektów, ich tekstu, oraz czasu niezbędnego do zakończenia prac nad nimi. Starosta [..], pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. będącym odpowiedzią na wniosek skarżącej podał, że "w odniesieniu do zawartych w pkt l oraz w podpunktach a, b, c, d, e, f, g, oraz pkt 2 pytań dotyczących regulacji prawnych związanych z symbolami religijnymi, powiat nie posiada tego typu aktów prawnych". E.Ł. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagała się zobowiązania Starosty [..] do rozpoznania jej wniosku z dnia 4 kwietnia 2013 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej. Nadto skarżąca żądała wymierzenia organowi grzywny, jeżeli nie przekaże on sądowi wskazanej wyżej skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. E.Ł. podkreśliła, że termin do załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia informacji publicznej na jej wniosek z dnia 4 kwietnia 2013 r. upłynął w dniu 18 kwietnia 2013 r. Do dnia wniesienia skargi, nie została jej udzielona odpowiedź w żądanej kwestii. W odpowiedzi na skargę, Starosta [..] wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. udzielił żądanej przez skarżącą informacji publicznej. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198; dalej ustawa powoływana jako "u.d.i.p. lub "ustawa") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Katalog rodzajów informacji publicznej, został przykładowo wymieniony w art. 6 ust. l ustawy. Z analizy wskazanych przepisów wynika ogólny wniosek, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Nadto, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Walorem "aktualności" obdarzone są wszystkie bieżące sprawy publiczne, których dotyczy działalność podmiotu zobowiązanego w chwili złożenia wniosku. Mogą to być również istotne z punktu widzenia interesu społecznego plany czy projekty, których jeszcze nie zrealizowano, ale podejmowane są działania mające na celu ich realizację (por. I. Kamińska Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz; teza 4 do art. 3). Z powołanym powyżej przepisem wiąże się także regulacja zawarta w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a i b ustawy, zgodnie z którym, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej, w tym zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, a także projektowaniu aktów normatywnych. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że wiedza o sprawach publicznych, obejmować będzie swym zakresem także informacje dotyczące działań organu (aktualnych lub w przyszłości planowanych) dotyczących prac legislacyjnych nad aktami prawnymi. Nie jest przy tym istotny, z punktu widzenia powołanych przepisów, zakres przedmiotowy tych prac. Zdaniem sądu, może to być także kwestia dotycząca uregulowania zasad wywieszania symboli religijnych w budynkach samorządu powiatowego. Następnie Sąd wyjaśnił, iż kontrolowanej sprawie, skarżąca złożyła wniosek z dnia 4 kwietnia 2013 r. w którym żądała udostępnienia informacji m.in. odnośnie procesu legislacyjnego obejmującego wskazaną wyżej problematykę. Analiza zaś akt sprawy prowadzi do wniosku, że pełnej odpowiedzi w powyższym zakresie E.Ł. nie uzyskała. Stanowisko bowiem organu zawarte w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. nie zawiera żadnego odniesienia do powyższej kwestii (drugiej części pytania nr 2 zawartego we wniosku E.Ł.). Sąd I instancji uznał zatem, że organ, we wskazanym zakresie, nie rozpoznał wniosku skarżącej. W związku z powyższym stwierdził, że w zakresie rozpoznania przez Starostę [..] wniosku skarżącej, co do pytania nr 2, w części odnoszącej się do informacji o trwających pracach legislacyjnych - wymieniony organ na dzień orzekania przez sąd - pozostaje w bezczynności. Na tę bowiem część pytania nie udzielił organ odpowiedzi, ani też nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej. Konsekwencją powyższego było zobowiązanie Starosty [..] w pkt I wyroku, do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w zakresie pkt 2 wniosku E.Ł. z dnia 4 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej informacji o trwających pracach legislacyjnych. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając natomiast pozostałą część wniosku skarżącej (pkt 1), Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii, czy wskazany zakres informacji, stanowi informację publiczną. Oceniając tę treść wniosku skarżącej uznał, że odnosi się on do sposobu, a także zasad umieszczania symboli religijnych w budynkach samorządu powiatowego. Jest to zatem kwestia dotycząca zasad (założeń) związanych z funkcjonowaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. To zaś wypełnia przesłankę o jakiej stanowi art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu, udostępnieniu podlegają informacje publiczne dotyczące trybu działań władz publicznych. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że interesująca skarżącą problematyka, w określonym wyżej zakresie, ma walor informacji publicznej, bowiem wprost odnosi się do sposobu dotyczącego organizacji działania organu. Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że pismo Starosty [..] z dnia 29 kwietnia 2013 r. stanowi odpowiedź na złożony wniosek. Organ wskazał w nim bowiem, że Powiat [..] nie posiada aktów prawnych odnoszących się do problematyki opisanej we wniosku skarżącej. W sytuacji braku regulacji prawnych w zakresie, którego dotyczył wniosek, udzielenie skarżącej informacji mogło polegać, jedynie na krótkim, powyżej cytowanym stwierdzeniu. Wobec udzielenia skarżącej informacji we wnioskowanym zakresie, Sąd uznał, że w tej części postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe, podobnie jak bezprzedmiotowe stało się w części w której skarga została cofnięta. Podlegało ono zatem umorzeniu, stosownie do art. 161 par. 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta [..], zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego, nie wynikających z akt przekazanych przez organ, poprzez błędne przyjęcie, że organ nie udzielił odpowiedzi na pkt 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej złożonego przez skarżącą, dotyczącego projektów ewentualnych aktów prawnych regulujących problematykę wywieszania w Starostwie Powiatowym w [..]symboli religijnych. W rzeczywistości natomiast organ udzielił żądanej informacji publicznej, informując skarżącą w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r.(znajdującym się w aktach sprawy), że Powiat [..] nie posiada aktów prawnych związanych z symbolami religijnymi, co obejmowało informację zarówno o obowiązujących aktach prawnych jak i ich projektach na wszelkich etapach procedury legislacyjnej; 2) art. 149 ust. 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, ze doszło do bezczynności organu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że informacja przekazana przez organ obejmowała odpowiedź na oba powyższe pytania, co wprost wynikało z jej treści i odesłania w niej do obu punktów zadanego pytania. Organ poinformował bowiem skarżącą, że Powiat [..] nie dysponuje jakimikolwiek regulacjami prawnymi związanymi z symbolami religijnymi, w zakresie wskazanym zarówno w pytaniu nr 1 jak i nr 2. Dokonując analizy treści powyższych dokumentów, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był ustalić, że organ udzielił skarżącej żądanej informacji publicznej w całym zakresie wynikającym ze złożonego wniosku. Oczywistym jest bowiem, że jednoznaczne stwierdzenie o braku jakichkolwiek aktów prawnych dotyczących symboli religijnych, powiązane ze wskazaniem, że jest to odpowiedz na oba pytania zawarte we wniosku, wskazuje jednoznacznie, że Powiat [..] nie dysponuje żadnymi regulacjami we wskazanej we wniosku materii na żadnym etapie procedury legislacyjnej, tj. zarówno aktów obowiązujących jak i będących jeszcze w fazie projektu. Powyższe błędne ustalenia dokonane przez Sąd, doprowadziły do błędnego uznania, że po stronie organu zachodzi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.Ł. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy przyjętego jako podstawa zaskarżonego wyroku. W ocenie autora skargi kasacyjnej pismem z dnia 29 kwietnia 2013r. Starosta [..] udzielił E.Ł. pełnej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 3 kwietnia 2013r. o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym nie pozostawał w bezczynności, co powoduje iż zaskarżony wyrok jest niezgodny z prawem. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej w zakresie udzielenia informacji publicznej może występować w różnych sytuacjach np. gdy : - organ w ogóle nie odpowiada na wniosek, - organ nie załatwia wniosku w terminie wynikającym z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr. 112, poz. 1198 ze zm. ), - organ udziela informację inną niż żądana we wniosku lub informację niepełną, czy niejasną, której treść świadczy o nie załatwieniu wniosku w pełnym zakresie. Oznacza to, że z bezczynnością organu będziemy mieli do czynienia nie tylko wtedy gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udziela jej w ustawowym terminie, nie zawiadamiając o przyczynach zwłoki, ale także wtedy gdy udostępniona informacja jest nie wyczerpująca, niejednoznaczna, czy wymijająca. Nie do zaaprobowania jest pogląd, że niezależnie od treści udzielonej odpowiedzi jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nie udzielenie żądanej informacji ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010r. ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielenie informacji publicznej nie w pełni pokrywającej się z zakresem wniosku, częściowej, pozbawiającej wnioskodawcę odpowiedzi na niektóre z zadanych pytań, czy odpowiedzi niejasnej, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której wnioskodawczyni zadała organowi w zasadzie dwa pytania. Pierwsze dotyczyło aktualnych działań i aktów prawnych dotyczących umieszczania krzyży i innych symboli religijnych w pomieszczeniach publicznych zarządzanych przez Powiat, drugie sprowadzało się do odpowiedzi, czy prowadzone są prace legislacyjne zmierzające do wprowadzenia regulacji w tej materii. Wprawdzie w piśmie Starosty [..] stanowiącym odpowiedź na wniosek zostało wskazane, że stanowi ono odpowiedz na drugie pytanie wnioskodawczyni, to jednak prawidłowa analiza wniosku i udzielonej odpowiedzi świadczy tylko o częściowym załatwieniu sprawy. Stwierdzenie przez Starostę [..], że Powiat nie posiada tego typu aktów prawnych nie odpowiada na pytanie, czy prowadzone są prace legislacyjne zmierzające do wdrożenia aktów regulujących materię przedstawioną w pkt. 1 wniosku. Taka odpowiedź nie stanowi o pełnym załatwieniu sprawy i oznacza, że w zakresie w jakim wnioskodawczyni nie uzyskała żądanej odpowiedzi, organ zobowiązany pozostaje w bezczynności. Samo odwołanie się przez Starostę [..] w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013r. do pkt. 2 wniosku nie oznacza, że odpowiedź na pytanie zawarte w tym punkcie została udzielona, tym bardziej że nie wynika to z treści pisma. Nie jest rzeczą adresata pisma domyślanie się co miał na myśli nadawca i doszukiwanie się odpowiedzi, która wprost nie wynika z jego treści. Stwierdzenie o braku określonych regulacji prawnych nie zawiera w sobie informacji o ewentualnych pracach legislacyjnych nad takimi aktami. Odpowiedź udzielona na wniosek, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej jest niejasna i rodzi wątpliwości. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, iż organ nie udzielił pełnej, zgodnej z wnioskiem informacji publicznej. Z tych względów nie można uznać zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 Ppsa, art. 141 § 4 Ppsa i art. 149 Ppsa za uzasadnione. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa w zw. z art. 204 pkt. 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.