II SAB/Kr 140/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność "A" Spółka z o.o. w W. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "A" Spółka z o.o. w W. do podjęcia w terminie 14 dni czynności lub wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2012 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "A" Spółka z o.o. w W. na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący J. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucał bezczynność "K" sp. z o.o. w T., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 20.07.2012 r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia tej informacji publicznej. W związku z powyższym, skarżący domagał się: 1. stwierdzenia bezczynności ww. spółki we wskazanym zakresie; 1. zobowiązania "K" sp. z o.o. w T. do udzielenia wnioskowanej informacji oraz 2. zasądzenia kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Zarzucana przez skarżącego bezczynność wymienionej spółki dotyczyć miała nieudostępnienia kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń służących do przesyłu gazu, usytuowanych na działkach skarżącego nr [...], [...], [...] w L.. Skarżący podawał, że pismem z dnia 20.07.2012 r. zwrócił się do "K" w T. Oddział Zakład [...] w J. z wnioskiem o udostępnienie wskazanych wyżej decyzji administracyjnych. W odpowiedzi spółki (pismo z dnia 22.08.2012 r.) wskazano na konieczność przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo własności działek wyżej wskazanych oraz mapy zasadniczej sporządzonej dla nieruchomości zajętych pod infrastrukturę gazową. W kolejnym piśmie spółki z 5.03.2013 r. ponowiono prośbę o przedłożenie dokumentów potwierdzających prawo własności działek. W piśmie z dnia 6.05.2013 r. spółka wyjaśniła, że sieć gazowa na wskazanych działkach jest jej własnością i została wybudowana zgodnie z przepisami w 1972 r. Spółka podkreśliła, że usytuowanie sieci na działkach [...] oraz [...] jest niezbędne dla zapewnienia dostaw gazu do budynku nr [...], który stanowi własność skarżącego J. Z.. Skarżący podkreślił, że do dnia sporządzenia skargi, nie otrzymał żadnych dokumentów, których żądał we wniosku z dnia 20.07.2012 r. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wskazała, że w dniu 1.07.2013 r. Sąd Rejonowy dla Miasta Stołecznego Warszawy wydał postanowienie o połączeniu m.in. "K" sp. z z o.o. w T. z innymi spółkami gazowniczymi. Połączenie spółek nastąpiło przez ich przejęcie, przez spółkę działającą pod firmą "A" sp. z o.o. w W.. Ostatnio wskazana spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółek przejmowanych. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając powyższe żądanie zarzuciła, że: 1. pełnomocnik skarżącego nie ma umocowania do występowania w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej. Podkreślono, że pełnomocnictwo z dnia 9.10.2011r. odnosiło się do podjęcia negocjacji w przedmiocie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez spółkę z nieruchomości oraz ustanowienie służebności przesyłu. Podano, że "wezwanie zostało podpisane przez radcę prawnego M. G., który działał w imieniu "F" S.K.A. w L. będącej pełnomocnikiem J. Z.". Dodano, że z załączonych do wezwania pełnomocnictw wynika, że umocowanie udzielone przez J. Z. dla Korporacji "F" z dnia 12.07.2011 r. obejmuje upoważnienie do reprezentowania go w sprawie "uzyskania kwot za korzystanie z gruntów oraz uregulowanie stanu prawnego poprzez zawarcie odpłatnej umowy". Spółka wskazała, że to pełnomocnictwo nie objęło uzyskania informacji o instalacjach znajdujących się na nieruchomościach skarżącego. Także pełnomocnictwo z dnia 9.10.2011 r. udzielone radcy prawnemu M. G. oraz pełnomocnictwo (bez daty) udzielone radcy prawnemu L. B. dotyczą jedynie dochodzenia roszczeń finansowych. Wskazano w związku z powyższym, że skoro wniosek o udzielenie informacji publicznej nie był złożony przez podmiot należycie umocowany, nie można przyjąć, że doszło do bezczynności po stronie przedsiębiorcy; 2. skarżący J. Z. nie ma interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej. Podkreślono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien dotyczyć spraw publicznych, czyli osoba zwracająca się o taką informację powinna mieć interes publiczny w uzyskaniu takich informacji. Wskazano, że żądana informacja może mieć jedynie znaczenie z punktu widzenia interesu prywatnego. Powołano się w tej kwestii na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18.09.2008 r. (sygn. akt II SAB/Bi 14/08) oraz WSA w Warszawie z dnia 16.07.2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 466/10). Podkreślono, że o uzyskanie informacji publicznej wystąpił podmiot, który kieruje do spółki przede wszystkim żądania finansowe. Zatem uzyskana informacja ma służyć wnioskodawcy w jego indywidualnych sprawach, w celu lepszego przygotowania się do sprawy sądowej przed sądem powszechnym. Podkreślono możliwość wystąpienia nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej, w tym zakresie powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28.01.2010 r. (sygn. akt II SAB/Go 70/09). Nadużycie to polega na wykorzystaniu instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest przejrzystość państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty publiczne. 3. Na wypadek uznania, iż w niniejszej sprawie doszło do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, wskazano na obiektywną niemożliwość jej realizacji. Dokumentacja archiwalna Zakładu [...] w J. uległa zniszczeniu w związku z zalaniem archiwum Zakładu w latach 90-tych XX w. Proces pozyskania tej dokumentacji z innych jednostek trwać będzie wiele miesięcy. Wskazano, że w zasobach archiwalnych nie ostały się decyzje administracyjne dotyczące budowy sieci, o którą w sprawie chodzi. Spółka zaś posiada jedynie dokumentację prywatną z zakresu postępowania inwestycyjnego. Dlatego też nie jest w stanie udzielić żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie był usprawiedliwiony, zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut "A" sp. z o.o. w W. dotyczący braku umocowania pełnomocnika skarżącego do występowania w postępowaniu dotyczącym udzielenia przez "K" informacji publicznej. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie dotyczące udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w którym przepisy K.p.a. stosuje się jedynie w ograniczonym zakresie (por. art. 16 ust. 2, art. 23g ust. 11 i 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej; dalej ustawa powoływana jako u.d.i.p. lub "ustawa"). Nadto, podkreślenia wymaga, że art. 2 u.d.i.p. przewiduje, iż każdy ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej, bez wykazania interesu prawnego lub faktycznego (za wyjątkiem żądania udostępnienie informacji przetworzonej). Powołany bowiem przepis art. 2 u.d.i.p. jasno wskazuje, że informacji publicznej żądać może "każdy", a wskazać przy tym należy, że osoba żądająca informacji nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. II SAB/Wa 259/2010). Nadto, wskazania wymaga, że "A" sp. z o.o. w W. dopiero w postępowaniu sądowym zgłosiła zarzut dotyczący wadliwości umocowania pełnomocnika skarżącego w poprzedzającym postępowanie sądowe -postępowaniu o udzielenie informacji publicznej. Zauważyć jednak trzeba, że mimo podnoszonych w skardze wątpliwości, co do zakresu umocowania pełnomocnika skarżącego, spółka prowadziła z tym pełnomocnikiem korespondencję, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie wniosku skarżącego z dnia 20.07.2012 r. (pismo z dnia 22.08.2012 r., pismo z dnia 5.03.2013 r., pismo z dnia 6.05.2013 r.). W przypadku więc wątpliwości, co do istnienia i zakresu umocowania pełnomocnika skarżącego, rolą strony przeciwnej było wezwanie do przedłożenia prawidłowego, zdaniem spółki pełnomocnictwa. Skoro spółka zaniechała działań w powyższym zakresie, w trakcie trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi (od 20.07.2012 r. do 21.06.2013 r.) i taki stan rzeczy akceptowała, to nie może skutecznie podnosić w skardze zarzutu braku umocowania pełnomocnika skarżącego. Z omawianym zagadnieniem wiąże się także kwestia zgłoszonego przez spółkę zarzutu dotyczącego nadużycia przez skarżącego prawa do uzyskania informacji publicznej, poprzez możliwość wykorzystania jej w postępowaniu przed sądem powszechnym (cywilnym). Zarzut ten, zdaniem sądu, także nie jest trafny. Podkreślenia bowiem wymaga, że zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak również żaden przepis prawa administracyjnego, nie zawiera odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego, który to przepis wprost zakazuje wykonywania prawa podmiotowego w sposób przepisem tym określony. Wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej jest prawem zagwarantowanym w Konstytucji RP (art. 61), zaś organy zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, nie zostały wyposażone w prawne instrumenty pozwalające im uzależniać udostępnienie informacji publicznej od ocen dotyczących sposobu dalszego jej wykorzystania przez podmiot który uzyska informację. Trzeba mieć także na uwadze, że zgodnie z powołanym już wyżej art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Powyższe nakazuje przyjąć, iż w postępowaniu dotyczącym udzielenia informacji publicznej nie jest dopuszczalne badanie, czy wnioskodawca legitymuje się jakimkolwiek interesem, w tym publicznym. Z powołaniem na wskazany interes nie można też odmówić udostępnienia informacji publicznej (por. art. 5 ustawy). Oceniając skargę J. Z., sąd uznał ją za zasadną. W kontrolowanej sprawie rozważania wymagało, czy dokumenty żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 20.07.2012 r. od poprzednika prawnego "A" sp. z o.o. w W. stanowią informację publiczną oraz, czy wskazana spółka - jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Odnosząc się do przedstawionych zagadnień należy wskazać, że zgodnie z art. l ust. l u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. l pkt 4 lit. a ustawy). Zestawiając powyższą regulację z treścią wniosku (żądania) skarżącego z dnia 20.07.2012 r. (k. 8v a.s.) - obejmującego udostępnienie decyzji administracyjnych będących podstawą lokalizacji i budowy gazociągu na działkach skarżącego - nie budzi wątpliwości, iż żądana przez J. Z. informacja jest informacją publiczną. Stanowisko takie nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 545/2007; LexPolonica nr 2054145 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011; LexPolonica nr 3937797). Oceniając natomiast kwestię, czy "A" sp. z o.o. w W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. l u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne " jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej ". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/2010; LexPolonica nr dok.: 2552873). Mając powyższe na uwadze, ocenić zatem należało, czy przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo zajmujące się dostarczaniem gazu) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym. W powołanym wyżej orzeczeniu NSA wskazano, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będzie przedsiębiorstwo energetyczne. Pogląd ten uzasadniony był faktem, iż - zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. l Konstytucji RP - są "zadaniami publicznymi", o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Zaprezentowany pogląd, odnieść należy także do przedsiębiorstwa, którego przedmiotem działalności jest m.in. obrót i dystrybucja paliw gazowych i płynnych. W ocenie Sądu, z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez "A" S.A., a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu, przedsiębiorstwo to należy zaliczyć (podobnie jak "T" S.A.) do przedsiębiorstw użyteczności publicznej, wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. To z kolei powoduje, że podmiot ten zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20.07.2012 r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Podsumowując powyższe uwagi stwierdzić należy, że wniosek J. Z. z dnia 20.07.2012 r. dotyczył udostępnienia informacji, będącej informacją publiczną, a nadto skierowany został do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji. Bezsporne jest przy tym w sprawie, iż do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym, "A" sp. z o.o. w W. nie zakończył postępowania wywołanego wskazanym wnioskiem w żadnej z prawem przewidzianych form (por. art. 10, art. 16, art. 17 u.d.i.p.). To zaś powoduje, iż wymieniona spółka pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego J. Z.. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. l i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. W odpowiedzi na skargę spółka wskazała, że część dokumentacji archiwalnej Zakładu [...] w J. uległa zniszczeniu. Jednocześnie wskazano, że spółka podejmie czynności mające na celu zgromadzenie dokumentacji "w ramach występujących w jego strukturach rejonów czy innych jednostek organizacyjnych". Podkreślono także, iż proces ten może być czasochłonny. Natomiast w zasobach archiwalnych nie ostały się decyzje administracyjne dotyczące budowy sieci, zaś spółka dysponuje jedynie "dokumentacją prywatną" z zakresu procesu inwestycyjnego. Treść cytowanych oświadczeń nie jest jasna. Prowadzi ona jednak do wniosku, że spółka może być w posiadaniu decyzji interesujących skarżącego. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 § l ustawa z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm. dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a) w pkt I wyroku zobowiązał "A" Sp. z o.o. w W. do podjęcia w terminie 14 dni czynności lub wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego J. Z. z dnia 20.07.2012 r. W pkt II sentencji, sąd, na podstawie powołanego wyżej przepisu stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko to wynika z faktu, iż po złożeniu przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzednik prawny "A" sp. z o.o. w W. ("K" sp. z o.o. w T.) informował wnioskodawcę (w pismach z dnia 22.08.2012 r., z dnia 5.03.2013 r., a także z dnia 6.05.2013 r.) o swoim stanowisku w tej sprawie, zmierzając do jej wyjaśnienia i załatwienia. Nie pozostawała spółka zatem całkowicie bierna wobec zgłoszonego wniosku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji).