II SAB/Po 79/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2013 r. w terminie 14 (czternastu) dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Skarżący J. M. w dniu 5 stycznia 2013r., drogą elektroniczną, zwrócił się do Wójta Gminy o wyjaśnienie wyszczególnionych pozycji z dokumentu wydatków budżetu Gminy na rok 2012: - wynagrodzenia bezosobowe, (pozycje o numerze 4170) do jakich instytucji konkretnie trafiają te środki, oraz w jakich kwotach? - zakup usług remontowych, (pozycje o numerze 4270) do jakich instytucji trafiają te środki, oraz w jakich kwotach? - zakup usług pozostałych,(pozycje o numerze 4300) czyli co konkretnie, od jakich instytucji i w jakich kwotach? - wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych, (pozycje 6060) co konkretnie gmina kupiła i za jakie kwoty? - wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń, (pozycje 3020) kto konkretnie otrzymuje to wynagrodzenie, oraz z jakiego tytułu? - dodatkowe wynagrodzenie roczne, (pozycje 4040) kto je otrzymuje oraz z jakiego tytułu? - różne wydatki na rzecz osób fizycznych, (pozycje 3030) proszę wyróżnić, cóż to są za wydatki, komu oraz z jakiego tytułu? - podróże służbowe krajowe, oraz podróże służbowe zagraniczne, (pozycje 4410 oraz 4420) Kto podróżował, gdzie oraz w jakim celu? - wynagrodzenia agencyjno-prowizyjne (pozycja 4100) Proszę wyjaśnić tą pozycję. - wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych, (pozycje 6057 oraz 6059) na co spożytkowane są te środki? Wójt Gminy pismem z 21 stycznia 2013r., drogą elektroniczną, odpowiedział, że Gmina podobnie jak inne jednostki samorządu terytorialnego realizuje wydatki poprzez swoje jednostki organizacyjne (szkoły, przedszkole, ZDG, GOPS, ŚDS), przez Urząd Gminy oraz poprzez dotacje dla instytucji kultury (GOK, Gminna Biblioteka Publiczna). Sprawozdanie z wykonania budżetu za rok 2012 powinno zostać sporządzone do dnia 31 marca tego roku. Jest ono sporządzane w odpowiedniej szczegółowości, jego wartości merytoryczne nigdy nie były kwestionowane przez organ nadzorczy, którym jest Regionalna Izba Obrachunkowa. Wyjaśnianie, natomiast poszczególnych pozycji jest w tym momencie niemożliwe ze względu na to, że Gmina nie otrzymała do dnia dzisiejszego sprawozdań rocznych od poszczególnych jednostek. Termin dostarczenia sprawozdań Gminie upłynie w dniu 31 stycznia. W tym stanie rzeczy Gmina nie posiada informacji publicznej, o którą wnosił skarżący. Niezależnie od powyższego Wójt wyjaśnił, że informacje na temat danych osób fizycznych i prowadzących działalność gospodarczą, wyłączone są z udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przekazanie informacji w wymaganym zakresie, a tym bardziej podawanie tych danych w sprawozdaniu z wykonania budżetu Skarżący w piśmie z dnia 23 stycznia 2013r. podtrzymał swoją prośbę o udostępnienie informacji, o które wnioskował po dniu 31 marca 2013r. W dniu 9 maja 2013r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej i zarzucił naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ustawy o finansach publicznych poprzez wyłączenie jawności w zakresie finansów gminy. Skarżący domagał się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku z 5 stycznia 2013 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny wskazał, że jawność finansów publicznych oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Tej jawności sfery finansów publicznych Gminy dotyczą pytania skierowane do Wójta i Gmina posiada wnioskowane informacje. Następnie skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012r. (I OSK 2215/11) wskazał, że jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na tajemnicę ustawowo chronioną. W konsekwencji ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępowanie do informacji publicznej. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Organ stoi na stanowisku, że udzielił wyczerpującej informacji na złożony przez skarżącego wniosek w zakresie posiadanych na ten dzień danych. Na dzień udzielenia odpowiedzi Organ nie posiadał informacji publicznej, o którą zwrócił się skarżący. Brak więc było podstaw do udzielenia informacji w postaci informacji nieprzetworzonej. Natomiast udzielenie informacji przetworzonej w tym kontekście stało się bezprzedmiotowe. W tych okolicznościach nie zachodziły również przesłanki do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, której organ nie posiadał. Podkreślić przy tym należy, że gdyby nawet rozważać możliwość udzielenia informacji przetworzonej wskazać należy, że skarżący nie wykazał by udzielenie informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ podnosił, że skarżący po dniu 31 marca 2013 roku nie ponowił wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sprawozdanie z wykonania budżetu za 2012 rok zostało opublikowane na stronach BIP Urzędu Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych objętych wnioskiem skarżącego wyraźnie sprecyzowanym w piśmie z dnia 5 stycznia 2013r. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, ze zm., dalej: "u.d.i.p."), zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do organów władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Niewątpliwie obowiązek udostępniania informacji publicznej ciąży na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, do których należą organy gminy. Uregulowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, realizujące określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Nie ulega, zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie Gmina należy do grona podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei przepis art. 7 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje sposoby dostępu do informacji publicznej i określa z jednej strony formy udostępniania tej informacji przez podmioty zobowiązane, a z drugiej sposoby jej pozyskiwania przez podmioty uprawnione. Poza ogłaszaniem informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1) i udostępniania w sposób określony w art. 10 i art. 11 u.d.i.p., tj. udostępniania na wniosek informacji publicznej nieudostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej, a także poprzez wyłożenie bądź wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych oraz przez zainstalowanie w miejscach dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (art. 11 pkt 2). Należy do nich również wgląd do dokumentów urzędowych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Również art. 6 tej ustawy tylko egzemplifikuje kategorie informacji podlegającej udostępnieniu nie tworząc zamkniętego katalogu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02 (Monitor Prawniczy z 2002 r. Nr 23, poz. 1059) oraz wyroku z dnia 23 maja 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02 (Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 10, poz. 436), za informację publiczną uznał "każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" oraz "wiadomość niewytworzoną przez podmioty publiczne, lecz odnoszącą się do tych podmiotów". Zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 885 ze zm.), jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych i dla realizacji swoich zadań korzystają ze środków publicznych. Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy (art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W świetle powyższego informacje o wydatkach Gminy na wynagrodzenia, dodatkowe wynagrodzenia roczne, wydatki osobowe, podróże, zakupy inwestycyjne i usługi objęte wnioskiem z 5 stycznia 2013r. są informacją o majątku publicznym (por. wyr. NSA z 28 kwietnia 2011r., I OSK 145/11, dostępne www.cbios.nsa.gov.pl). Informacje, których udostępnienia domaga się skarżący należą zatem do katalogu informacji publicznej przykładowo wskazanej w art. 6 ust. 1 pkt 2 c) i f), pkt 3 a) – f), pkt 5 c) i d) powyższej ustawy. Nie jest też tak, jak wskazuje Wójt, że Gmina nie dysponowała danymi, których udostępnienia w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej domagał się skarżący. Gmina, bowiem realizując budżet określony na 2012r. uzyskiwała i wystawiała dokumenty związane wynagrodzeniami bezosobowymi, zakupem usług remontowych i pozostałych usług (pozycja 4300), wydatków inwestycyjnych jednostek budżetowych, wydatków osobowych niezaliczonych do wynagrodzeń, dodatkowych wynagrodzeń rocznych, wydatków na rzecz osób fizycznych, kosztów podróży służbowych, wynagrodzeń agencyjno-prowizyjnych. Wójt przyznał bowiem, że w oparciu o powyższą dokumentację sporządzano sprawozdanie roczne z wykonania budżetu za 2012r. Dysponował zatem pełną dokumentacją, której udostępnienia w oparciu o przepisy ustawy domagał się skarżący. Nadto po dniu 31 marca 2013r. organ, zgodnie ze swoim oświadczeniem, powinien dysponować sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy i tym bardziej był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, zwłaszcza że skarżący w piśmie z 23 stycznia 2013r. podtrzymał swój wniosek o udostępnienie informacji po dniu sporządzenia sprawozdania z wykonania budżetu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na charakter informacji, której domagał się skarżący, bowiem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ponieważ ustawodawca używając w art. 3 ust. 1 ustawy pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji konieczne było jej utworzenie na gruncie orzecznictwa i doktryny. Przyjmuje się m.in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Rozważyć zatem należy, czy informacja, której domagał się skarżący w niniejszej sprawie nie przybiera charakteru informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań (por. wyr. NSA z 9 sierpnia 2011r., I OSK 792/11, wyr. NSA z 8 czerwca 2011r., I OSK 426/11, dostępne w bazie www.cbois.nsa.gov.pl). Organy nie oceniły, czy informacja wytworzona w ten sposób pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji można przyjąć w niniejszej sprawie, że żądana informacja przybiera charakter informacji publicznej przetworzonej. W przypadku gdy organ dojdzie do takich ustaleń, mając na uwadze zakres i obszerność wniosku, winien wówczas wezwać skarżącego do wykazania, że uzyskanie takiej informacji publicznej jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Niesłusznie, zatem organ poprzestał na stwierdzeniu, że skarżący winien ponowić wniosek o udostępnienie informacji publicznej po 31 marca 2013r. - po upływie terminu do sporządzenia sprawozdania z wykonania budżetu za 2012r. Tym bardziej, że skarżący w piśmie z 23 stycznia 2013r. podtrzymał wniosek o udostępnienie informacji po dniu 31 marca 2013r. Organ nie podejmując żadnych czynności w celu realizacji wciąż aktualnego wniosku skarżącego z 5 stycznia 2013r. doprowadził do stanu bezczynności. Mimo, że pozostawał w błędnym przekonaniu o braku posiadanej informacji. Słusznie podnosi skarżący, że w przypadku informacji przetworzonej winien być wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w tym zakresie. Poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony prawa do domaganie się jej udostępnienia w trybie ustawy. Odnosząc się do kwestii dotyczącej jawności umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ujawnienia imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego wskazać należy, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie cyt. przepisu). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że informacja o wysokości wydatków na wynagrodzenia, pozostałe wydatki osobowe i dodatkowe wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację o majątku publicznym, której udostępnienia można się domagać na zasadach określonych w powołanej ustawie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011r. o sygn. akt I OSK 145/11, LEX nr 1095669, Rzeczpospolita PCD 2011/99/1). Nadto Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012r., (sygn. akt I CSK 190/12), że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Najwyższy podkreślał, że do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Zobowiązać zatem należy Wójta do załatwienia wniosku skarżącego z 5 stycznia 2013r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku w sprawie, jak to wynika z art. 13 ust. 1 ustawy. Podkreślić przy tym trzeba, że o odmowie udostępnienia takiej informacji publicznej przetworzonej można orzec wyłącznie w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy) – w przypadku, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011r. o sygn. akt II SAB/Wa 22/11, LEX nr 994264). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku – na podstawie art. 149 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej zwana "p.p.s.a.". Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że bezczynność Wójta w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stąd też na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II sentencji. Sąd wziął pod uwagę fakt, że bezczynność organu wynikła głównie z powodu odmiennej oceny prawnej przez organ wniosku skarżącego i skutków wydania odpowiedzi na wniosek z dnia 21 stycznia 2013r., która według organu stanowiła załatwienie sprawy co do całości żądań skarżącego, które to stanowisko dwukrotnie przestawił skarżącemu przed wniesieniem przez niego skargi, niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak i w odpowiedzi na tę skargę. O kosztach Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.