I OSK 174/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1231/13 w sprawie ze skargi Gminy Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1231/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylił zaskarżone przez Gminę Ruda Śląska, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], stwierdzające nieważność uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowny najmu lokalu użytkowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Uchwałą Nr [...] z [...] marca 2013 r. Rada Miasta Ruda Śląska wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na czas nieoznaczony umowy najmu lokalu użytkowego o pow. 21.09 m2 w budynku przy ul. R. w Rudzie Śląskiej, z J. R., która prowadzi w nim zakład fryzjerski. Wojewoda Śląski zwrócił się do Prezydenta Miasta Ruda Śląska o informację, czy lokal stanowi odrębny przedmiot prawa własności, na co uzyskał odpowiedź, że nie stanowi, jest natomiast własnością Gminy Miasta Ruda Śląska, znajduje się w budynku stanowiącym Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości. W takim stanie rzeczy Wojewoda Śląski, rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2013 r., stwierdził nieważność uchwały, w uzasadnieniu podnosząc, że skoro w ustawie o samorządzie gminnym i o gospodarce nieruchomościami nie ma definicji nieruchomości to należy posiłkować się art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (gruntu), jak również budynki lub ich części, jeśli stanowią odrębny przedmiot własności. Skoro przedmiotowy lokal nie stanowi odrębnej nieruchomości, nie mieści się zatem w tym pojęciu, to rada gminy nie ma uprawnień do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu, należy to tylko do kompetencji organu wykonawczego, uchwała zatem nie ma podstawy prawnej. Uwzględniając skargę Gminy Miasta Ruda Śląska, Wojewódzki Sąd stwierdził: Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera w art. 4 definicje legalne wprowadzone dla potrzeb jej stosowania i przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości gruntowej – należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (ust.1); natomiast przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (ust. 3b), co jest zbieżne z definicją zawartą w art. 46 k.c., natomiast brak jest odrębnych norm dotyczących rozumienia pojęć najem, czy dzierżawa. Natomiast umowa najmu, zgodnie z art. 660 k.c., może dotyczyć zarówno nieruchomości, jak i pomieszczenia, wobec tego kompetencja rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu, obejmuje sytuacje najmu zarówno odrębnych nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., jak i pomieszczeń będących częściami składowymi budynku będącego odrębną nieruchomością, albo częściami składowymi gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali, uznawanych za odrębne nieruchomości. Tym samym stanowiska Wojewody wyłączającego możliwość decydowania przez Radę Miasta o odstąpieniu od trybu przetargowego co do przedmiotowego lokalu nie można uznać za słuszne. Reprezentowany przez radcę prawnego, Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w zw. z art. 46 § 1 k.c. W uzasadnieniu skargi podkreślono: Artykuł 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje radzie gminy kompetencji do podejmowania uchwał w przedmiocie odstąpienia od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy w przypadku, gdy przedmiot umowy nie stanowi nieruchomości. Wyrok powinien zostać uchylony, bowiem pozostawienie uchwały w obrocie prawnym powoduje naruszenie przepisów określających kompetencje organu wykonawczego do załatwiania spraw z zakresu funkcjonowania gminy, gdyż art. 169 ust. 1 Konstytucji RP wprowadza podział organów jednostki samorządu terytorialnego na organy: stanowiący i wykonawczy, a z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zadań wójta (w przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta Ruda Śląska) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, przez co należy rozumieć też gospodarowanie nieruchomościami gminnymi. Skoro zatem zawarte w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy gminnej upoważnienie do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony, jak również wynikające z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnienie do wyrażenia zgody na zawarcie takiej umowy w trybie bezprzetargowym, ograniczone jest jedynie do umów dotyczących nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., to zasadny jest wniosek, że wyrażenie zgody na najem lokalu użytkowego, stanowiącego część składową nieruchomości wychodzi poza zakres przedmiotowy tych przepisów, a tym samym poza kompetencję rady gminy. Gmina Ruda Śląska wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie istotą jest, który z organów gminy – rada czy wójt – jest właściwy do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu, o której mowa w art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis ten stanowi, że zawarcie umów, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, a wojewoda albo odpowiednio rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Spór sprowadza się do tego, że Wojewoda Śląski, badający uchwałę Rady Gminy Ruda Śląska, uznał, że nie jest ona organem właściwym do wyrażenia zgody, o którym mowa w tym przepisie, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanowisko to uznaje za błędne. Artykuł 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarty jest w Dziale II – Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, rozdziale 4 – przetargi na zbycie nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia nieruchomości, a jedynie w art. 4 pkt 1 nieruchomości gruntowej, przez którą rozumie grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Definicję tę wprowadza na użytek umieszczonego w Dziale II rozdziału 3 – sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste, bowiem w użytkowanie wieczyste może być oddana nieruchomość gruntowa, która o ile jest zabudowana to budynki są przedmiotem sprzedaży. Nieruchomości natomiast, których dotyczy Dział II ustawy o gospodarce nieruchomościami to takie, które wchodzą w skład zasobów nieruchomości publicznych – Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zasób nieruchomości to, zgodnie z art. 4 pkt 2 – nieruchomości stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa i nie oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa. Do takich nieruchomości właśnie stosują się przepisy Działu II, w tym rozdziału 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasobami nieruchomości, zdefiniowanymi w art. 4 pkt 2, które tworzone są z mocy ustawy – art. 20 – gospodarują – jeśli idzie o Skarb Państwa – starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej z wyjątkami wskazanymi w ustawie art. 23 ust. 1, zaś jeśli idzie o nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego – organy wykonawcze tych jednostek – wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa. Czynności jakie są wykonywane w ramach gospodarowania zasobami ustawa wymienia w art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 25b i 25d, a które należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu, ale również szczególne, właściwe temu gospodarowaniu, np. ewidencjonowanie, planowanie wykorzystania zasobu. Jednak z ww. przepisów określających czynności gospodarowania wynika, że decydentem co do obrotu nieruchomościami są, gdy idzie o Skarb Państwa – wojewoda, a jednostki samorządu – organy stanowiące i kontrolne – rady gmin, sejmiki powiatów i województw, jako uosobienie właściciela. Obrót nieruchomościami, w tym także wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu, jakkolwiek przypisany jako czynność gospodarowania zasobem staroście i organom wykonawczym jednostek samorządu, to jednak możliwy tylko za zgodą wojewody, rady lub sejmików – art. 23 ust. 1 pkt 7 i 7a, art. 25 ust. 2, art. 25b i 25d. Taką rolę organów, w tym organów gminy, gdyż to jest przedmiotem niniejszej sprawy, potwierdza art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wprowadza zasadę, iż nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu – ust. 1 art. 37 z wyjątkami wskazanymi w dalszych ustępach tego artykułu, odnoszącymi się do bezprzetargowego obrotu nieruchomościami. Obrót bezprzetargowy może mieć miejsce z mocy ustawy, gdy zachodzą sytuacje wymienione w ust. 2 art. 37 lub za zgodą wojewody, rady lub sejmików. Rozdział 4 Działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym zawarty jest art. 37 jest zatytułowany Przetargi na zbycie nieruchomości, zatem na sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste, ale z tymi czynnościami zrównane zostały umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy, co wynika z ust. 4 art. 37. W przypadku, gdy jest mowa o zbywaniu, tj. o sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste art. 37 mówi o zbywaniu nieruchomości – ust. 1–3, 4a i 5. Nadto, jeśli idzie o możliwości zastosowania trybu bezprzetargowego za zgodą określa sytuacje w jakich może być ona wyrażona – ust. 3 i 4a. Natomiast w przypadku umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, o których mowa w ust. 4 nie mówi, iż mają dotyczyć one nieruchomości, nie wskazuje przypadków, w jakich zgoda na odstąpienie od przetargowego trybu może nastąpić – przy generalnym jedynie założeniu, że dotyczy to umów na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Taka redakcja ust. 4 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami może powodować wątpliwości co do jego stosowania, jeśli idzie o możliwości wyrażania zgody na tryb bezprzetargowy. Jednej z nich jest poświęcona uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09. Stwierdza ona, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Nie ma bowiem powodu, aby nie można było zrównać reżymu prawnego umów o charakterze obligacyjnym z reżymem umów, powodujących skutki prawnorzeczowe. Skoro jedne i drugie dotyczą mienia publicznego – gminnego nie ma powodu do całkowitej dowolności co do wyrażenia zgody, jeśli idzie o umowy, o których mowa w ust. 4 art. 37. Druga wątpliwość wynikająca z redakcji ust. 4 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami to mająca miejsce w niniejszej sprawie. Wynikła ona z tego, że przepis ten nie używa pojęcia nieruchomość, bowiem mówi tylko o umowach użytkowania, najmu lub dzierżawy. Wojewoda Śląski wyprowadził stąd wniosek, że w zależności od statusu nieruchomości – stanowiącej lub nie odrębny przedmiot własności – wyrażenie zgody, o której mowa w tym przepisie, należy przypisać różnym organom gminy. Zdaniem Wojewody rada gminy ma uprawnienia do wyrażenia zgody w sytuacji gdy budynek lub lokal stanowi odrębny przedmiot własności, w pozostałych przypadkach – jak w sprawie, gdy lokal, który miałby być wynajęty nie ma takiego statusu, kompetencja ta służy organowi wykonawczemu gminy. Jednak taki wniosek należałoby wyprowadzić wówczas, gdyby przepis ten właśnie mówił o umowach dotyczących użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości. Skoro tego pojęcia nie używa, a mówi jedynie o umowach to należy to odnieść do nieruchomości wchodzących w skład zasobu, to jest wszystkich, stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W stosunku do tak pojętych nieruchomości zgodę na zawarcie umowy ma wyrazić ten organ gminy, który dokonuje tego w przypadku zbywania nieruchomości, znajdujących się w zasobie. Z przepisów Działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zasada, że to rada gminy czy sejmiki są tymi reprezentantami właściciela – gminy, powiatu, województwa – które mają uprawnienia do decydowania co do rozporządzenia mieniem tej jednostki, zaś organy wykonawcze wykonują czynności zarządzające. Z przepisów tych wynika również następna, że jeśli przepisy przewidują wyłom w ustawowej regule obrotu nieruchomościami, ustanawiającej tryb przetargowy, to zgodę na odstąpienie od niego organowi zarządzającemu wyraża organ stanowiący. Nie ma żadnego powodu, tak jak w przypadku ww. wskazanej uchwały I OPS 1/09, aby czynić różnicę pomiędzy lokalami mającymi być przedmiotem wynajmu na takie, które stanowią odrębny przedmiot własności i przedmiotu takiego nie stanowiące. Doszłoby bowiem do sytuacji, że w pierwszym przypadku organ wykonawczy mógłby działać za zgodą organu stanowiącego, a w drugim za swoją własną. Nadto ust. 4 wskazuje wyraźnie organy, które mają upoważnienie do wyrażenia zgody, a w sytuacji rozróżnienia na odrębny bądź nie podmiot własności organ wyrażający zgodę ustalany byłby w sposób dorozumiany i nie każda jednostka samorządowa musiałaby prezentować takie stanowisko, jak Wojewoda Śląski. Kompetencji organu wykonawczego gminy nie może przesądzić to, że zarządza on mieniem komunalnym, a lokale nie stanowiące odrębnego przedmiotu własności są takim mieniem, bo wówczas można by twierdzić, że do nich w ogóle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie musi się stosować. Z powyższych względów należało rację przyznać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i orzec jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.