II GSK 765/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1899/11 w sprawie ze skargi J. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od J. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem objętym skargą kasacyjną uwzględnił skargę J. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, uchylając zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: wnioskami Wn-D skarżąca spółka zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące wrzesień, października i listopada 2010 r. Wnioski zostały uzupełnione przez złożenie sprawozdań finansowych za lata 2007, 2008 i 2009. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Zarządu FRON odmówił wypłaty dofinansowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2011 r.. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą, znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa unijnego dotyczących udzielania pomocy publicznej. Z informacji zawartych we wnioskach, dokumentach finansowych oraz formularzu informacyjnym wynikało, że skarżąca w dacie składania wniosków była przedsiębiorstwem zagrożonym w rozumieniu art. 1 ust. 7 lit. a) i c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. U. UE. L. 2008. 214.3, dalej: rozporządzenie nr 800/2008). Wartość niepokrytych strat spółki przekraczała bowiem 50% wysokości kapitału zarejestrowanego w tym wysokość straty w ciągu ostatnich 12 miesięcy przewyższała 25% wysokości tego kapitału. Spółka spełniała również kryteria kwalifikujące do objęcia jej postępowaniem upadłościowym. Organ wskazał również, że organ I instancji nie mógł odnosić się do informacji dotyczących wartości zobowiązań i aktywów zawartych w załączonych do wniosków sprawozdań finansowych. Mógł natomiast oprzeć się przede wszystkim na oświadczeniach strony zawartych w formularzach informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc. Podkreślił, że przy rozpoznawaniu sprawy badana jest sytuacja ekonomiczna strony na dzień złożenia przez nią wniosku o udzielenie pomocy, ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej, na którą wskazywała skarżąca, po dniu złożenia wniosku nie miała wpływu na dokonane rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uwzględniając skargę wskazał, że podstawą prawną decyzji był art. 1 ust. 6 lit. c) oraz ust. 7 lit. a) i c) rozporządzenia nr 800/2008, a także art. 26a ust. 9a w związku z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011r. Nr 127, poz. 721, dalej: ustawa o rehabilitacji). Powołane przepisy ustawy o rehabilitacji stanowią podstawę do wydania odmownej decyzji związanej w przypadku stwierdzenia, że pracodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Trudna sytuacja ekonomiczna podlega w zdaniem organu na ograniczeniu okresu, w jakim zamyka się analiza tej sytuacji – dzień złożenia wniosku – co nie wynika, w ocenie Sądu, ani z treści art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 59, poz. 404 ze zm., dalej: ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej) ani z treści art. 26a i art. 48a ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że kondycje ekonomiczną strony bada się na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy oraz, że ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej strony po złożeniu wniosku nie ma wpływu na dokonanie rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że z faktu dokonania oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy na podstawie dokumentów i informacji złożonych w dacie składania wniosku nie wynika obowiązek dokonania tej oceny wyłącznie na datę złożenia wniosku. Złożone dokumenty stanowią podstawę do oceny sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa według stanu na datę złożenia wniosku oraz za okres dotyczący lat ubiegłych, co nie wyłącza jednocześnie możliwości i obowiązku dokonania oceny sytuacji ekonomicznej, na podstawie złożonych dokumentów, w przyszłości. Sąd nie zgodził się również w twierdzeniem organu, że brak możliwości badania sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy po dacie złożenia wniosku wynika z art. 48a ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Przeciwna teza, w ocenie Sądu I instancji, wynika także z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie i rybołówstwie (Dz. U. z 2010 r., Nr 254, poz. 1704, dalej: rozporządzenie z 29 marca 2010) oraz z części B punkt 6 Formularza informacji, zgodnie z którym wnioskodawca zobowiązany jest do odpowiedzi na pytanie: "Czy pomimo wystąpienia okoliczności wymienionych w pkt 5, wnioskodawca jest w stanie odzyskać płynność finansową? Jeśli tak to w jaki sposób?". Organ dokonując oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy jest, zatem zobowiązany ocenić tę sytuacje nie tylko według stanu na dzień złożenia wniosku, ale również powinien ją ocenić na podstawie dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawcę możliwości poprawy sytuacji finansowej i dopiero na tej podatnie ustalić czy przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji. Sąd I instancji stwierdził, że konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego przez organ było uchybienie obowiązkowi należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) w związku z art. 48a ust. 3 ustawy o rehabilitacji oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a.. Organ nie zbadał, bowiem sytuacji ekonomicznej skarżącego na dzień wydania decyzji jak również nie przeanalizowały dowodów złożonych przez skarżącą na okoliczność poprawy jej sytuacji i niespełnienia przez nią kryteriów zawartych w przepisach prawa Unijnego. W ocenie Sąd I instancji nie dokonano także oceny innych dowodów poza oświadczeniami skarżącej zawartymi w formularzach stanowiących załącznik do wniosku. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o rehabilitacji w szczególności art. 48a ust. 2 i 3 w zw. z art. 26, art. 26a i art. 26d tej ustawy. Podnosząc ten zarzut kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 26 a ust.1 ustawy o rehabilitacji, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Zgodnie natomiast z art. 26 c ust.1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosków o dofinansowanie, pracodawca składa Funduszowi miesięczne informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, z uwzględnieniem pracowników, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję oraz pracowników niewidomych oraz wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dany miesiąc. Termin składania informacji oraz wniosku jak i wzory tych dokumentów zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 8, poz. 43, dalej rozporządzenie w sprawie miesięcznego dofinansowania), wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 c ust. 6 ustawy o rehabilitacji. Stosownie do § 5 ust.1 tego rozporządzenia pracodawca składa wniosek i informacje w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczą. Złożenie kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania obliguje Fundusz, mocą art. 26c ust.3 ustawy o rehabilitacji, do przekazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku na rachunek bankowy pracodawcy kwoty dofinansowania miesięcznego ustalonej na podstawie art. 26a i 26b oraz poinformowania pracodawcy o sposobie jej ustalenia, w przypadku gdy kwota ta różni się od kwoty wskazanej we wniosku. Uchybienie terminowi przekazania kwoty dofinansowania skutkuje naliczeniem odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej (art. 26c ust. 3a omawianej ustawy). Górną granicę kwoty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych określa art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji różnicując ją w zależności od tego czy obejmuje pracodawcę wykonującego działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (wykonującego działalność gospodarczą, do której mają zastosowanie reguły konkurencji określone w przepisach części trzeciej tytułu VI rozdziału 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską - art. 2 pkt 17 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej) czy też pracodawcę nie wykonującego działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów tej ustawy. Zróżnicowanie to ma swoje dalsze konsekwencje wynikające m.in. z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym środki Funduszu, przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 800/2008. Rozporządzenie to nie ma zastosowania do pomocy dla zagrożonych przedsiębiorstw (art. 1 pkt 6 c rozporządzenia). Kryteria uznania przedsiębiorstwa za zagrożone określa art. 1 pkt 7 rozporządzenia. W krajowym porządku prawnym ustawodawca wyłączył możliwość udzielenia lub wypłacenia pomocy ze środków Funduszu pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy publicznej (art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji). Odesłanie w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji do przepisów prawa Unii Europejskiej bez wskazania unijnego aktu prawnego może budzić pewnie wątpliwości interpretacyjne. W stanie prawnym wiążącym w dacie złożenia wniosków o dofinansowanie, zgodnie z wzorem wniosku o wypłatę miesięcznego wynagrodzenia, ustalonym rozporządzeniem w sprawie miesięcznego dofinansowania, elementem wniosku o wypłatę było oświadczenie, że "nie jestem przedsiębiorcą znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielenia pomocy publicznej". W zawartych w tym rozporządzeniu objaśnieniach do formularza wniosku wskazano, że kryteria te są określone w punktach 9 – 11 Wytycznych Wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz.U. UE.C. 2004.244.2, dalej Wytyczne Wspólnotowe). Zmiana w tym zakresie rozporządzenia w sprawie miesięcznego dofinansowania nastąpiła z dniem 8 marca 2011 roku poprzez m.in. odesłanie w objaśnieniach do punktu 9 i 10 Wytycznych Wspólnotowych oraz do art. 1 ust. 7 rozporządzenia nr 800/2008. Jest to o tyle istotne, że o ile punkt 10 Wytycznych Wspólnotowych zawiera takie same kryteria uznania przedsiębiorstwa za zagrożone jakie zostały przyjęte w art. 1 ust. 7 rozporządzenia nr 800/2008, to brak jest odpowiednika punktu 9 Wytycznych Wspólnotowych w rozporządzeniu nr 800/2008. Punkt 9 Wytycznych Wspólnotowych stanowi, że "nie istnieje definicja wspólnotowa "przedsiębiorstwa zagrożonego". Jednakże dla celów niniejszych wytycznych, Komisja uważa przedsiębiorstwo za zagrożone, jeżeli ani przy pomocy środków własnych, ani środków, które mogłoby uzyskać od właścicieli/akcjonariuszy lub wierzycieli, nie jest ono w stanie powstrzymać strat, które bez zewnętrznej interwencji władz publicznych prawie na pewno doprowadzą to przedsiębiorstwo do zniknięcia z rynku w perspektywie krótko - lub średnioterminowej". Do tego właśnie kryterium (punktu 9 Wytycznych Wspólnotowych) nawiązuje akt wykonawczy do ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz.U. Nr 53, poz. 312). Załącznik Nr 1 tego rozporządzenie zawiera wzór formularza informacji, przy czym jego część B dotyczy sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, a punkt 6 obejmuje w istocie to, o czym stanowi punkt 9 Wytycznych Wspólnotowych. Cytując go i wyprowadzając z tego wniosek, że organ dokonujący oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy jest zobowiązany oceniać ją nie tylko według stanu na datę złożenia wniosku, ale także na przyszłość Sąd I instancji nie dostrzegł, że zgodnie z odesłaniem 2a zawartym w załączniku nr 1 do rozporządzenia punkty 5 - 7 nie dotyczą mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. W tej sprawie pozostaje poza sporem, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 2 załącznika I do rozporządzenia nr 800/2008, a to oznacza, że kryterium oceny jego sytuacji ekonomicznej wyznacza art. 1 ust. 7 tego rozporządzenia a nie punkt 9 Wytycznych Wspólnotowych. Nieuprawniona jest w takiej sytuacji teza Sądu I instancji, że przepis wykonawczy do ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej wskazuje na obowiązek oceny możliwości poprawy sytuacji ekonomicznej skarżącej spółki. Z przedstawionego mechanizmu prawnego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wynika nadto, że realizacja uprawnienia pracodawcy następuje, co do zasady, przez wypłatę dofinansowania, a ściślej rzecz ujmując przekazania dofinansowania na rachunek pracodawcy. Pomijając sposób realizacji uprawnienia Sąd I instancji błędnie wyłożył art. 48a ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Dofinansowanie do wynagrodzenie, co już wykazano, odbywa się przez jego wypłacenie (przekazanie na konto pracodawcy). Komentowany przepis dotyczy nie tylko pomocy polegającej na dofinansowania do wynagrodzenia, a z faktu, że mowa w nim jest o "udzieleniu lub wypłaceniu" pomocy nie można wyprowadzić poglądu, że przepis ten odwołuje się do "momentu orzekania i wypłacenia pomocy, a nie dnia złożenia wniosku". Podkreślić raz jeszcze należy, że pomoc w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest realizowana przez jej wypłatę. Udzielana jest na wniosek złożony do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy, w terminie 14 (obecnie 25 dni) od dnia złożenie kompletnego wniosku. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, przyjmując, że z treści jego wynika, że ocena sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy ubiegającego się o dofinansowanie do wynagrodzenia dla osób niepełnosprawnych dokonywana jest na dzień wydania decyzji. Z treści tego przepisu wywieść można jedynie, że zarówno w dacie przyznania pomocy publicznej jak i w dacie jej wypłacenia pracodawca nie może znajdować się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach Unii Europejskiej. Biorąc pod uwagę opisaną już specyfikę realizacji uprawnień pracodawcy do dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych komentowany przepis nie może stanowić bezpośredniej wskazówki, obejmującej ustalenie daty, na którą dokonywana jest ocena kondycji ekonomicznej pracodawcy. Kwestię tę rozstrzyga wprost motyw 36 rozporządzenia nr 800/2008, w myśl którego za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym beneficjent nabył prawo przyjęcia pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym. Przenosząc go na przepisy ustawy o rehabilitacji przyjąć należy, że pracodawca nabywa prawo do dofinansowania do wynagrodzeń dla osób niepełnosprawnych z dniem złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie (art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji). Rację ma zatem skarżący organ, że to na datę złożenia wniosku badana jest sytuacja ekonomiczna pracodawcy, z tym jednak zastrzeżeniem, że obejmuje to datą złożenia poprawnie wypełnionego i kompletnego wniosku. Nie podzielając, z powodów wyżej przedstawionych, wykładni prawa dokonanej przez Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie istotne elementy stanu faktycznego pozostają niesporne i rozpoznał skargę w oparciu o art. 188 p.p.s.a.. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdził, że nie narusza ona prawa. Nie jest przez skarżącą spółkę kwestionowane to, że składając wnioski o dofinansowanie do wynagrodzenia odpowiednio za miesiące wrzesień, październik i listopad 2010 r. spełniła kryteria przedsiębiorstwa zagrożonego w rozumieniu art. 1 pkt 7 lit. a i c rozporządzenia nr 800/2008. Poprawa kondycji ekonomicznej w marcu 2011 r. nie zmienia faktu, że w dacie nabycia prawa do przyznania pomocy – złożenia poprawnie wypełnionych i kompletnych wniosków za miesiące wrzesień, października i listopad 2010 r. - skarżąca spółka znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej będąc przedsiębiorstwem zagrożonym w rozumieniu art. 1 pkt 7 lit. a (ponad połowa zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie 12 miesięcy) i lit. c tego przepisu (zgodnie z prawodawstwem krajowym podlegała zbiorowemu postępowaniu w sprawie niewypłacalności). W takiej sytuacji organ mocą art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zobligowany był odmówić przyznania pomocy publicznej polegającej na dofinansowaniu do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Zaskarżona decyzja pozostaje zatem w zgodzie z prawem materialnym. Nie zawiera również wad procesowych obligujących sąd administracyjny do jej uchylenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz.U. 2013, poz.490).