II SA/Łd 511/13

Dnia 11 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 roku sprawy ze skargi G. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [... nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia dla rodziny zastępczej oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania G. M. i J. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił G. M. i J. M. przyznania świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki. W odwołaniu od tej decyzji G. M. i J. M. wnieśli o uchylenie decyzji i zobowiązanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do przyznania należnego świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki. Ich zdaniem pęknięcie łóżka, na którym spała wnuczka N. jest zdarzeniem nieprzewidywalnym, które winno uzasadniać przyznanie wnioskowanego świadczenia. Nawet bowiem jeśli zgodzić się z tokiem rozumowania organu I instancji i uznać, że nie wystąpiły zdarzenia losowe, to organ winien również rozważyć, czy w tej sprawie wystąpiły inne zdarzenia mające wpływ na jakość sprawowanej opieki. Odwołujący na mocy postanowienia Sądu są bowiem rodziną zastępczą spokrewnioną wobec niepełnoletniej wnuczki. Organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia skazuje dziecko na spanie na gołej, twardej podłodze, pomimo tego, że w pierwszej kolejności powinien dbać o dobro dziecka. Odwołujący podnieśli, że są w trudnej sytuacji materialnej i nie są w stanie przeznaczyć na zakup łóżka dla dziecka kwoty 800 zł. Wyjaśnili nadto, że tylko wnioskodawczyni G. M. pracuje, uzyskując z tego tytułu wynagrodzenie w minimalnej wysokości. Z kolei J. M. utrzymuje się jedynie z zasiłku w wysokości 529 zł miesięcznie. Z uzyskanego przychodu muszą utrzymać zarówno siebie jak i dziecko. Ponadto wnioskodawcy faktycznie nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, gdyż są rozwiedzeni. Z tego też powodu koszty utrzymania mieszkania czy żywności w praktyce są nieco wyższe. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w dniu 27 grudnia 2012 r. G. M. złożyła w siedzibie organu I instancji wniosek o przyznanie - w ramach pokrycia kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych - świadczenia na zakup nowego, jednoosobowego tapczanu dla dziecka N. M. przebywającego w rodzinie zastępczej spokrewnionej u G. i J. małżonków M.. Dotychczasowe spanie dziecka - jak wynika z oświadczenia strony - popsuło się. Na podstawie zebranej dokumentacji organ I instancji ustalił, iż strony na mocy postanowienia sądowego zostały ustanowione rodziną zastępczą spokrewnioną dla dziecka N. M.. Do chwili obecnej strony nie otrzymały świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki. Przywołując brzmienie art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b powołanej ustawy Kolegium wywiodło, że świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki ma charakter nieobowiązkowy (fakultatywny). W tej sytuacji podstawę do przyznania lub odmowy jego udzielenia, oprócz spełnienia warunków formalnych zawartych w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, a także udokumentowania wystąpienia zdarzenia losowego oraz związaną z tym faktem koniecznością poniesienia dodatkowych wydatków, na pokrycie których ma być przeznaczone ewentualnie uzyskane świadczenie, może również stanowić - i w przedmiotowej sprawie stanowi - także ilość posiadanych na realizację tego świadczenia środków finansowych, jakimi w danym okresie czasu dysponuje organ I instancji. Potrzeby rodzin zastępczych spokrewnionych, ubiegających się o takie świadczenie, mogą bowiem zostać uwzględnione jedynie w zakresie odpowiadającym aktualnym możliwościom finansowym organu I instancji. SKO podkreśliło, że organ I instancji nie może podejmować zobowiązań finansowych wykraczających poza otrzymany na bieżący rok plan budżetu na realizację poszczególnych świadczeń, o których mowa w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jest on bowiem zobowiązany - w ramach dyscypliny budżetowej - do jego bezwzględnego przestrzegania. Organ I instancji wskazał, iż w ramach budżetu zaplanowanego na 2013 r. nie zostały przewidziane środki na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki, dla rodzin zastępczych spokrewnionych ustanowionych przed 1 stycznia 2012 r. W związku z tym, odmówiono w miesiącu [...] r. przyznania stronom wnioskowanej pomocy w formie świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki, dodając, że identyczna sytuacja miała miejsce również w [...] r. Następnie Kolegium stwierdziło, że świadczenie w tej formie może zostać przyznane w wyjątkowych okolicznościach dotyczących w szczególności zdarzeń o charakterze nieoczekiwanym, nadzwyczajnym, niemożliwym do przewidzenia i zapobieżenia, tym samym niespodziewanym wywodzącym się np. z siły wyższej niezależnej w większym bądź mniejszym stopniu od woli człowieka. Pojęcie "zdarzenie losowe" użyte zostało w/w przepisie w znaczeniu potocznym, wobec czego obejmuje ono zróżnicowany wachlarz zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych mogących znacząco utrudnić sytuację materialną. Wyraz "losowe" wskazuje, że chodzi o katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić. Dotyczy to w szczególności zdarzeń związanych z wystąpieniem: kradzieży, pożaru, wypadku, nagłej choroby w rodzinie, śmierci członka rodziny. Wystąpienie takich zdarzeń z reguły powoduje konieczność poniesienia niespodziewanych, niezaplanowanych wydatków w sposób istotny obciążających budżet rodziny, wykraczających poza finansowe możliwości rodziny, w ramach posiadanych przez nie środków pieniężnych. Natomiast zarówno w ocenie Kolegium jak i organu I instancji konieczność wymiany lub naprawy tapczanu dla dziecka nie jest spowodowana wystąpieniem zdarzenia losowego lub innego zdarzenia w rozumieniu przedstawionym powyżej, lecz wynika z wieloletniej eksploatacji tapczanu, zużycie którego jest do przewidzenia, zaś etapy tego zużycia mogły być widoczne w trakcie jego użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego i organu pomocowego w tym stanie faktycznym wymiana lub naprawa tapczanu nie stanowi nieprzewidzianego, nagłego i nie dającego się zaplanować wydatku. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że oprócz braku środków finansowych na realizację tego świadczenia dla rodzin zastępczych spokrewnionych ustanowionych przed 1 stycznia 2012 r., nie zostały również spełnione przesłanki formalne zawarte w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, niezbędne do przyznania świadczenia we wnioskowanej formie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. G. M. i J. M. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium w całości. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887 ze zm.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo. Nie ulega wątpliwości, że pomoc pieniężna dla rodzin zastępczych ma charakter złożony, ponieważ składają się na nią świadczenia o charakterze okresowym oraz jednorazowe. W ramach tej pomocy można wyróżnić świadczenia zasadnicze i specjalne. Świadczeniem zasadniczym jest pomoc przyznawana rodzinom zastępczym w trakcie pobytu dziecka w tej rodzinie, mająca na celu częściowe zaspokojenie wydatków z tym związanych. Świadczeniami specjalnymi są te, które przyznawane są rodzinie zastępczej w momencie przyjęcia dziecka do rodziny lub w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego. Pomoc zasadnicza należy do świadczeń o charakterze okresowym, ponieważ przyznawana jest w trakcie pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Może być ona przyznawana także po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osiągnięciem pełnoletności. Świadczenie to przyznawane jest na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Oznacza to, że mocą tego świadczenia państwo nie zobowiązuje się do pokrycia wszystkich kosztów, a tym samym rodzina przejmująca dziecko zobowiązuje się do ponoszenia pewnych wydatków z własnych środków. Świadczenia specjalne mogą mieć charakter świadczenia jednorazowego lub okresowego. Świadczenie jednorazowe może być przyznane w przypadku jednej z dwóch sytuacji: wystąpienia konieczności pokrycia niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka oraz gdy w wyniku zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy. Świadczenie okresowe przyznawane jest tylko, gdy na skutek zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy, która przyznawana jest na okres trwania bezpośrednich skutków zdarzenia. Świadczenia specjalne przyznawane są w ramach uznania administracyjnego i nie mają statusu publicznego prawa podmiotowego. Z treści przywołanego unormowania wynika, że świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Ustawodawca w konstrukcji art. art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b posłużył się bowiem pojęciem "może", co oznacza, że przyznanie świadczenia oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej. W związku z uznaniowym charakterem decyzji w przedmiocie przyznania tego świadczenia podkreślić ponadto należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności działań organu administracji publicznej z prawem. Nie mogą zatem badać samego uznania administracyjnego, ale jedynie to, czy organy orzekające w ogóle mogły działać w ramach uznania administracyjnego i czy granic takich nie przekroczyły. W ocenie Sądu granice uznania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zostały przekroczone. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ wyczerpująco wyjaśnił motywy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż w ramach budżetu zaplanowanego na 2013 r. nie zostały przewidziane środki na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki dla rodzin zastępczych spokrewnionych ustanowionych przed 1 stycznia 2012 r. W konsekwencji organ nie dysponuje środkami finansowymi przeznaczonymi na ten cel. Nie ulega również wątpliwości, że organ nie może podejmować zobowiązań finansowych wykraczających poza otrzymany na bieżący rok plan budżetu na realizację poszczególnych świadczeń, o których mowa w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W tym stanie rzeczy, brak środków finansowych na pokrycie wnioskowanego świadczenia stanowi w ocenie Sądu wystarczającą, uzasadnioną przyczynę nieuwzględnienia żądania skarżących. Organ nie ma bowiem możliwości finansowych zrealizowania tego żądania. W tej sytuacji drugorzędne znaczenie miały rozważania organu na temat spełnienia ustawowego wymogu wystąpienia zdarzenia losowego lub innego zdarzenia mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki. Należy jednak w pełni podzielić stanowisko organów, iż "zdarzeniem losowym" w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy może być wyłącznie zdarzenie o charakterze nieoczekiwanym, nadzwyczajnym, niemożliwym do przewidzenia i zapobieżenia, a tym samym niespodziewanym, wywodzącym się np. z siły wyższej niezależnej w większym bądź mniejszym stopniu od woli człowieka. Za takie zdarzenie nie może być zaś uznane wieloletnie zużycie łóżka, na którym spała wnuczka skarżących N. Na rozprawie przed Sądem skarżący J. M. oświadczył, że łóżko służyło wnuczce przez 7 lat i zostało tymczasowo naprawione. Konieczność zakupu nowego tapczanu dla podopiecznej należy zatem rozpatrywać w kategorii zwykłych potrzeb związanych z normalnym funkcjonowaniem rodziny zastępczej. Może być to zatem zdarzenie mające wpływ na jakość sprawowanej opieki, o którym również stanowi art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i z którego zaistnieniem wiąże się możliwość przyznania świadczenia specjalnego. Organ wyjaśnił jednak, że na realizację tego typu świadczeń w 2013 r. nie posiada jakichkolwiek środków finansowych. Jak już powyżej wskazano, w tej sytuacji organ był uprawniony do wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze powyższe rozważania, stosownie do art. 151 p.p.s.a. skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. m.ch.