II OSK 684/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1256/13 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego uchyla zaskarżony wyrok , zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie z dnia [...]lutego 2013r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1256/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 i art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zbiornika na nieczystości ciekłe, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. 28, gm. S., będącej własnością J. S., zobowiązał ww. do sporządzenia i przedstawienia, w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia, oceny stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe z określeniem szczelności ścian i dna zbiornika oraz jego pojemności z wykazaniem na mapie zasadniczej wymiarów zbiornika i odległości otworów do usuwania nieczystości od granic działek sąsiednich (3 egz. oceny technicznej wraz z kserokopią uprawnień i zaświadczeniem o wpisie na listę członków samorządu zawodowego). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż na wniosek K. C. przeprowadził kontrolę m.in. w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. 28, gm. Sochaczew, będącej własnością J. S. Podczas kontroli stwierdzono, że przy budynku mieszkalnym od strony działki nr ewid. [...] znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe wykonany z kręgów betonowych, zlokalizowany w odległości 1,64 m od ogrodzenia od strony działki sąsiedniej, odległości 0,70 m od ogrodzenia od strony działki nr ewid. [...], stanowiącej drogę gminną i odległości 1,0 m od ściany budynku mieszkalnego. Zbiornik przykryty jest płytami betonowymi, przy zbiorniku brak jest wentylacji. Następnie, zaznaczył, że zgodnie z § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zbiorniki na nieczystości ciekłe powinny posiadać dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone, co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia odległość pokrywy i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe powinna wynosić co najmniej 2,0 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie stwierdził, biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, że przy zbiorniku nie wykonano wentylacji, a otwór do wybierania nieczystości zlokalizowano w odległościach niezgodnych z przepisami, że zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości budowy zbiornika i jego szczelności oraz stanu technicznego urządzenia, a w związku z tym konieczne jest nałożenie wskazanego w postanowieniu obowiązku. Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie z dnia 20 lutego 2013 r. wniosła J. S. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną wydanego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Organ stwierdził, że w związku z ujawnieniem przez organ stopnia powiatowego braku stosownej wentylacji przedmiotowego zbiornika oraz jego lokalizacji niezgodnej z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych, zaszły okoliczności uprawniające do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego ww. zbiornika. Skargę na powyższe postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1256/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i zgromadzony materiał dowodowy wyjaśnia, dlaczego powzięły one uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości budowy oraz stanu technicznego przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Organ stopnia powiatowego, podczas kontroli przeprowadzonej na nieruchomości będącej własnością J. S. stwierdził, iż przy budynku mieszkalnym od strony działki nr ewid. [...] znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe wykonany z kręgów betonowych, zlokalizowany w odległości 1,64 m od ogrodzenia od strony działki sąsiedniej, odległości 0,70 m od ogrodzenia od strony działki nr ewid. [...], stanowiącej drogę gminną i odległości 1,0 m od ściany budynku mieszkalnego. Zbiornik przykryty jest płytami betonowymi, przy zbiorniku brak jest wentylacji. Zgodnie z § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, doły ustępów nieskanalizowanych oraz urządzenia kanalizacyjne i zbiorniki do usuwania i gromadzenia wydalin pochodzenia zwierzęcego powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. Zdaniem Sądu, przedmiotowy zbiornik nie posiada wentylacji, ponadto nie wiadomo, czy posiada nieprzepuszczalne ściany i dno. W celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości, zasadnie więc organy nadzoru budowlanego, zobowiązały J. S. do sporządzenia i przedstawienia oceny stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe z określeniem szczelności ścian i dna zbiornika oraz jego pojemności wraz ze wskazaniem możliwości doprowadzenia zbiornika na nieczystości ciekłe do stanu zgodnego z prawem i odpowiedniego stanu technicznego oraz poprzez szczegółowe określenie czynności i zakresu robót niezbędnych do wykonania otworu do wybierania nieczystości oraz odpowietrzenia zbiornika. W ocenie Sądu w wątpliwość można jedynie poddać obowiązek przedstawienia na mapie zasadniczej wymiarów zbiornika i odległości otworów do usuwania nieczystości od granic działek sąsiednich. Dyspozycja przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje bowiem na uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu. Jednakże, co do zasady, nie można uznać, aby organy nadzoru budowlanego podejmując rozstrzygnięcie, wykroczyły poza granice określone przez przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż: a) organy nadzoru budowlanego wykazały istnienie uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości budowy oraz stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Z. gm. S., będącej własnością J. S., w sytuacji gdy poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do powyższego stwierdzenia; b) w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości budowy oraz stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe, a co za tym idzie istnieją podstawy do żądania od Skarżącej dostarczenia wymaganych ocen technicznych w sytuacji, gdy: • organ stopnia powiatowego stwierdził, że przedmiotowy zbiornik nie posiada wentylacji i co do tego nie miał wątpliwości; • organy nadzoru budowlanego obu instancji nie podjęły żadnych czynności, aby we własnym zakresie sprawdzić szczelność przedmiotowego zbiornika, pomimo posiadanej wiedzy oraz środków; • organy nadzoru budowlanego obu instancji nie dokonały we własnym zakresie pomiarów odległości lokalizacji przedmiotowego zbiornika oraz otworu zbiornika w sposób rzetelny, pomimo posiadanej wiedzy oraz środków; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pod pojęciem uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego należy rozumieć wątpliwości organu co do prawidłowości budowy zbiornika ze względu na brak wentylacji oraz niezgodnej z przepisami prawa lokalizacji zbiornika i otworu zbiornika, a w konsekwencji przyjęcie, iż w tak ustalonym stanie faktycznym przedmiotowy przepis ma zastosowanie; 3) na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż organy obu instancji wydając zaskarżone postanowienia nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego, bowiem nie zgromadziły materiał dowodowy w niezbędnym zakresie, jak również nie wyjaśniły i nie wykazały w sposób należyty istnienie uzasadnionych wątpliwości uprawniających do żądania od skarżącej sporządzenia i przedstawienia oceny stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe w trybie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz nie sporządziły w sposób prawidłowy i przekonywujący uzasadnienia postanowienia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej polegający na "przerzuceniu" na stronę obowiązku sporządzenia oceny technicznej zbiornika na nieczystości ciekłe, koszty której ponosi strona, bez uprzedniego podjęcia wszelkich środków w ramach własnych kompetencji mających na celu poczynienia niezbędnych ustaleń co do stanu technicznego tego zbiornika; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania i nie rozpoznał na nowo istoty sprawy na skutek wniesionego przez skarżącą zażalenia na postanowienie organu I instancji, nie poczynił ustaleń faktycznych oraz nie przeprowadził postępowania dowodowego we własnym zakresie; d. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. zarzutu naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., oraz zarzutu naruszenia przez Mazowiecki WINB zasady dwuinstancyjności; e. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Trafnie podnosi się w pkt 1 skargi kasacyjnej naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten powinien mieć zastosowanie tylko "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości", czyli takich wątpliwości, które nie mogą być wyjaśnione przez sam organ prowadzący postępowanie. Wątpliwości takie po pierwsze, muszą być uzasadnione, co powinno wynikać z uzasadnienia postanowienia. Po drugie, uzasadnienie tych wątpliwości może wynikać ze stopnia komplikacji, złożoności przedmiotu sprawy, kiedy przedstawiciele organu nie posiadają odpowiednich przyrządów, narzędzi pomiarowych bądź wyjaśnienie sprawy wymaga wiedzy specjalistycznej (ar. 84 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie dotyczącej szamba, żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca, gdyż trudno wprost uwierzyć, że czynności nakazane przez organ w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r. nie mogły być wykonane samodzielnie przez pracowników organu dokonujących oględzin w dniu 27 listopada 2012 r. i wymagały opracowania wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, co wiąże się oczywiście z kosztami skarżącej. Zresztą jak wynika z protokołu oględzin i uzasadnienia postanowienia, główne wady i parametry usytuowania przedmiotowego szamba dokonali sami pracownicy organu dokonujący kontroli. Pozostało jedynie określenie szczelności ścian i dna zbiornika oraz jego pojemności, można też mieć co do tego określone wątpliwości, czy są to czynności przekraczające zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego, czy są to czynności dowodowe wymagające wiadomości specjalistycznych, ekspertyz, opinii biegłego. W końcu można sobie zadać pytanie, czy przedstawiciele organu, ustawowo zobligowani do wyjaśnienia sprawy i zebrania materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) są powołani tylko do wykonywania czystej pracy za biurkiem, czy też i do innych prac w terenie w trakcie wykonywania kontroli, czy też oględzin. Czynności dowodowe, związane z wyjaśnieniem szczelności i pojemności szamba może nie należą do najprzyjemniejszych, jednak trudno to uznać za czynności wymagające udziału biegłych lub ekspertów, gdyż przekracza to możliwości organów nadzoru budowlanego, co trafnie podkreśla się w skardze kasacyjnej. Poza tym, jak powiedziano wcześniej, główne wady i mankamenty kontrolowanego szamba określili dokonujący oględzin pracownicy organu nadzoru budowlanego, więc po co w tym zakresie trzeba było nakładać na skarżącą obowiązek przedstawienia specjalistycznego opracowania, wykonanego przez osoby posiadające uprawnienia specjalistyczne. W świetle powyższych rozważań poważne wątpliwości musi budzić sama redakcja osnowy postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r., bowiem w pierwszej jego części nakłada się obowiązek przedstawienia opracowania, które ma wyjaśnić istniejący stan faktyczny sprawy. Natomiast w dalszej części (nie znając jeszcze ustaleń stanu faktycznego "oceny stanu technicznego zbiornika") mówi się o "możliwości doprowadzenia zbiornika na nieczystości ciekłe do stanu zgodnego z prawem (...)", czyli tak jakby z góry zakładając, że stan obecny tego zbiornika jest niezgodny z prawem. Po co więc nakładano na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedstawienia "oceny stanu technicznego zbiornika", skoro organ wiedział, że istniejący stan techniczny jest niezgodny z prawem. Wątpliwości też musi budzić odwoływanie się organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji do § 35 i § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), na co nie zwrócił też uwagi organ drugiej instancji i Sąd w zaskarżonym wyroku. Przepisy § 2 i § 330 powyższego rozporządzenia określają w jakich sprawach i mających miejsce w jakim okresie mają zastosowanie. Tymczasem w tej sprawie nie ustalono w ogóle, kiedy powstało omawiane szambo, czy jest samowolą budowlaną, czy też zostało zbudowane legalnie. W zawiadomieniu z dnia 20 lutego 2013 r. o wszczęciu postępowania, organ nie określił też dokładnie przedmiotu postępowania, czy jest to sprawa z art. 66, a może z art. 51 Prawa budowlanego. Niewyjaśnienie powyższych wątpliwości czyni uzasadnionymi zarzuty zamieszczone w pkt 3 skargi kasacyjnej, gdyż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia potwierdza też trafność zarzutu skargi kasacyjnej zamieszczonego w pkt 3c, iż organ drugiej instancji bardzo pobieżnie odniósł się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie rozpatrując ponownie sprawy merytorycznie, co powinno mieć miejsce aby uczynić zadość wymaganiom postępowania administracyjnego, na co niestety nie zwrócił uwagi Sąd w zaskarżonym wyroku. Tym samym uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zamieszczony w pkt 3d skargi kasacyjnej, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zasadzie stanowi powtórzenie tego co przedstawiły organy nadzoru budowlanego w swoich postanowieniach. Uzasadnienie to jest pozbawione własnej analizy ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz własnych przemyśleń weryfikujących stanowisko organów, co do prawidłowości kwalifikacji prawnej oraz jego uzasadnienia w wydanych postanowieniach, co jest niezbędne dla prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej w świetle art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powyższe rozważania wskazują, że w tym stanie rzeczy oddalenie skargi było błędne. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.