II SA/Bd 613/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi K. M., A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji obejmującej pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżących K. i A. M. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. Cz. – M., K. Cz. – M. i N. Cz. działających jako [...] Sp. Jawna pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie ścian w tunelu przejazdowym w części budynku położonego na działce nr 1146/1 przy ul. [...]. Skarżący K. i A. M. wnieśli do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 23 stycznia 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a."). Wnioskodawcy podnieśli, że zostali pominięci jako strona postępowania. Ich interes prawny w postępowaniu wynika natomiast z tego, że inwestor zamierza pozbawić ich dostępu do drogi publicznej na czas bliżej nieokreślony. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia[...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...]r. Zdaniem organu nie ma przesłanek, aby uznać skarżących za strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych określonych w ww. decyzji. Starosta ustalił, że skarżący są współwłaścicielami działek nr 1146/3 i nr 1146/4 sąsiadujących z budynkiem objętym pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie ścian w tunelu przejazdowym w części budynku położonym na terenie działki nr 1146/1 przy ul. [...]. Przez tunel przejazdowy została ustanowiona służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez właścicieli, współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], ich gości, wszelkich osób ich prawo wykonujących, także w celu działalności gospodarczej, drogą o szerokości 270 cm i wysokości 300 cm z drogi publicznej przez nieruchomość obciążoną (§ 7 aktu notarialnego z dnia 25 kwietnia 2005 r.). Ponadto w § 13 aktu notarialnego strony ustaliły, że na zasadzie wzajemności będą udostępniać z dwutygodniowym wyprzedzeniem swoje nieruchomości w celu szybkiego wykonania prac remontowo – konserwacyjnych swoich obiektów. Starosta uznał, że kwestia naruszania tak określonej służebności nie jest rozpatrywana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, podlega bowiem przepisom Kodeksu cywilnego i jest rozstrzygana przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm., zwanej w skrócie "Prawem budowlanym") stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno – budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Wnioskodawcy tymczasem nie wykazali żadnego konkretnego przepisu który uzasadniałby ich roszczenie, albowiem służebność drogowa prowadząca przez remontowany przejazd drogowy nie stanowi prawa materialnego tylko ograniczone prawo rzeczowe. Starosta zwrócił ponadto uwagę, że inwestor na czas prowadzenia robót budowlanych uniemożliwił korzystania z ustanowionej służebności, o czym poinformował skarżących pismem, zgodnie z obowiązującym aktem notarialnym z dnia 25 kwietnia 2005 r. Ograniczenie to ma charakter czasowy, związany jedynie z koniecznością wykonania prac remontowych określonych w otrzymanym pozwolenia na budowę. Odwołując się skarżący podnieśli, że budynek inwestora jest usytuowany w sposób, który powoduje objęcie ich działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Pomijając tą okoliczność organ naruszył § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Ponadto uznając możliwość pozbawienia skarżących dostępu do drogi publicznej w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi organ w istocie uznał, że Prawo budowlane nie nakłada na inwestorów obowiązku poszanowania interesów osób trzecich podczas realizacji procesu budowlanego, naruszając tym samym art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]r. Wojewoda uznał, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie może być osoba uprawniona z tytułu służebności gruntowej, której interes może być realizowany i chroniony w postępowaniu cywilnym. Skarżący jako właściciele działki sąsiedniej nie znaleźli się w obszarze oddziaływania inwestycji. Objęte pozwoleniem na budowę roboty polegające na skuciu i położeniu tynków oraz malowaniu farbą elewacyjną nie wpływają na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, gdyż nie powodują zmian w zakresie kubatury, położenia i kształtu budynku. Roboty budowlane spowodują niewątpliwie pewne utrudniania w realizacji istniejącej służebności drogowej, ale nie mogą jej całkowicie wyłączyć. Jednakże kwestia, czy inwestor będzie wykonywał roboty budowlane w sposób nie uniemożliwiający realizacji służebności drogowej pozostaje w gestii sądu powszechnego, gdyż to na podstawie przepisów prawa cywilnego uprawnionemu przysługują roszczenia wobec obciążonego o wywiązywanie się ze służebności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dotyczy zaś projektowania i budowy obiektu budowlanego, a nie robót budowlanych polegających na remoncie. W skardze do sądu administracyjnego K. i A. M. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszanie: ― art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż w procesie budowlanym organ architektoniczny – budowlany nie posiada kompetencji do nałożenia na inwestora obowiązku zachowania dostępu do drogi publicznej na rzecz osób trzecich z uwagi na to, że sprawy te regulują przepisy kodeksu cywilnego, ― art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 nie mogą być przepisy kodeksu cywilnego, ― art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, bez wskazania przepisu odrębnego, że obszar oddziaływania obiektu nie może być ustalony na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, ― art. 8,28, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie w sytuacji, kiedy od 1 marca 2013 r. są pozbawienie dostępu do drogi publicznej, co jest prawdziwym zamiarem inwestora, który od dnia rozpoczęcia robót w dniu 1 marca 2013 r. ich nie prowadzi, ― art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez bezprawne zezwolenie inwestorowi na rozdzielenie procesu budowlanego, który obejmuje dużo większy zakres robót, o czym świadczy decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W toku postępowania przed sądem skarżący przedstawili wyrok Sądu Okręgowego w [...] nakazujący I. Cz. – M., K. Cz. – M. i N. Cz. aby przywrócili powodom (skarżącym) posiadanie służebności gruntowej poprzez usunięcie z przestrzeni ustanowionej służebności pojemników na śmieci i zakazujący pozwanym ustawiana w tej przestrzeni pojemników na śmieci w przyszłości. Na rozprawie skarżący przedstawi ponadto zdjęcia obrazujące sposób wykonywania prac remontowych m.in. poprzez zamurowanie tunelu przejazdowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy skarżący mogli być uznani za stronę postępowania o pozwolenie na budowę, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji – czy tak jak twierdzą skarżący zostali pominięci w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czy też – jak wynika ze stanowiska organu – nie doszło do ich pominięcia w postępowaniu. Rozstrzygającym w tym względzie jest ocena, czy źródłem interesu prawnego skarżących jako stron postępowania mogła być służebność gruntowa. Tak jak wskazał organ art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa jakie podmioty są stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Z przepisu tego wynika, że stronami takiego postępowania są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie podmiotowe kręgu stron postępowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie można jednakże uznać, że celem ustawodawcy było wyjęcie ochrony interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) spod regulacji publicznoprawnej i przeniesienie jej tylko i wyłącznie pod rządy prawa cywilnego. Nie można także przyjąć, że odniesienie określonego w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wymogu zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tylko do sfery projektowania i budowy obiektu budowlanego - nie pozwala na uznanie, że właściciel nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu o pozwolenie na budowę w przedmiocie robót budowlanych stanowiących remont obiektu budowlanego może mieć interes prawny pozwalający na udział w postępowaniu administracyjnym jako strona, w tym wynikający z konieczności zapewnienia mu dostępu do drogi publicznej. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego łączy przymiot strony z samą okolicznością bycia m.in. właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazuje, ze obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. "Przepisy odrębne" to pojęcie nieostre, niewyraźne i niedookreślone, a więc przyjąć należy, że ustawodawca miał na uwadze wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, inne niż wynikające z Prawa budowlanego (zawarte w innych ustawach i przepisach wykonawczych do nich oraz w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane). Konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej (czego w kontrolowanej sprawie domagają się w istocie skarżący) odnosi się tylko do sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie tylko faktyczny. Służebność gruntowa nie jest stanem faktycznym, ale jest prawem na rzeczy cudzej, polegającym na wykonywaniu niektórych uprawnień na tej rzeczy, przysługujących jej właścicielowi. Możliwość ochrony służebności gruntowej na gruncie prawa cywilnego, nie może zastąpić i wykluczyć udziału właściciela nieruchomości władnącej jako strony w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Ochrona petytoryjna jak i ochrona posesoryjna nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości władnącej w trakcie trwania postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę, pełnej i równoczesnej z tym postępowaniem ochrony prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 420/12). Przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, leczy jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10). Jak wyżej wskazano takim ograniczeniem może być także konieczność zapewnienia drogi koniecznej, gwarantowanej w ramach ustanowionej służebności, co może wpływać na określenie w jakim zakresie inwestor ma swobodę dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżący winni mieć przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę w przedmiocie planowanych robót remontowych, gdyż mogą one ograniczać korzystanie w dotychczasowy sposób z nieruchomości władnącej stanowiącej ich własność. Dlatego też organ rozstrzygający w postępowaniu o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić na podstawie projektu budowlanego – również przy udziale właścicieli nieruchomości władnącej jako strony postępowania - czy nie zostaną naruszone ich prawa wynikające z przepisów (w tym z art. 285 § 1 k.c.) m.in. poprzez planowanie rodzaju czy zakresu robót w taki sposób, że niemożliwym jest zapewnienie poszanowania uzasadnionych interesów strony. Zapewnienie udziału w postępowaniu tak określonej strony nie jest prawem pozornym mając na względzie sytuacje takie, jak unaocznione na rozprawie przed Sądem tj. sytuacje, kiedy podejmowane prace nie są w istocie robotami budowlanymi, których rodzaj i rozmiar pozwala na zachowanie w należytym stanie obiektu budowlanego, lecz są jedynie rodzajem szykany w istniejącym sporze pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.).