II SA/Bd 622/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji nakazującej wstrzymanie działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]marca 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącego A. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 622/13 Uzasadnienie Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej dalej jako "kpa", umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej wstrzymanie działalności gospodarczej polegającej na produkcji i sprzedaży prefabrykatów budowlanych przez Zakład [...], prowadzonej na działce nr [...] w miejscowości W., gmina W. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że K. K. w dniu [...] złożył wniosek o wydanie w trybie art. 78 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie "uosdg" decyzji nakazującej wstrzymanie działalności gospodarczej polegającej na produkcji i sprzedaży prefabrykatów budowlanych przez Zakład [...] prowadzonej na działce nr [..] w miejscowości W. [...], gmina W. W uzasadnieniu złożonego wniosku opisał prowadzone już postępowania administracyjne dotyczące zgodności z prawem działalności gospodarczej prowadzonej przez Zakład [...] na działce nr [...], gmina W. Wójt Gminy W. nie znalazł podstaw do uwzględnia przedstawionego wniosku i odmówił wydania decyzji nakazującej wstrzymanie wyżej wymienionej działalności, nie znajdując wystarczających podstaw do zastosowania art. 78 uosdg. Organ podkreślił, że wyżej wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy. Dotyczy szczególnych sytuacji prowadzących do ograniczenia swobody działalności gospodarczej i w związku z tym musi być wykładany ściśle i stosowany ze szczególną ostrożnością, zważywszy zwłaszcza na konsekwencje jakie wynikają z jego zastosowania dla przedsiębiorcy. Od decyzji Wójta z dnia [...] o odmowie wydania decyzji nakazującej wstrzymanie działalności gospodarczej odwołanie wniósł K. K. domagając się jej uchylenia w całości. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7 i 77 kpa. W związku ze wskazaniami SKO zawartymi w uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające tj. oględziny działki [...] z udziałem stron postępowania, sąsiadów z nieruchomości położnych w najbliższym sąsiedztwie Zakładu i przedstawicieli Urzędu, zobowiązał A. Gr. - skarżącego do złożenia pisemnych wyjaśnień odnośnie prowadzonej działalności, zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura we W. (WIOŚ) o podjęcie działań mających na celu określenie wpływu na środowisko prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej ze szczególnym uwzględnieniem czy działalność ta stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub naruszenia środowiska oraz określenie w jakim stopniu działalność ta jest uciążliwa dla sąsiednich działek. W efekcie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że w dniu oględzin - [....] na działce [...] nie była prowadzona działalność gospodarcza polegająca na produkcji bloczków betonowych. Skarżący oświadczył, że zostanie ona wznowiona w okresie sprzyjających warunków atmosferycznych, nie wcześniej niż po [....[, to jest w czasie dodatnich temperatur. WIOŚ poinformował, że także w dniach [...] i [...] w zakładzie nie była prowadzona produkcja i dlatego nie zostały przeprowadzone pomiary poziomu hałasu. W dokumentacji WIOŚ znajdowały się natomiast wyniki badań z roku [....] i [...], kiedy to WIOŚ nie stwierdził niedopuszczalnego negatywnego wpływu działalności zakładu na otaczające środowisko. Ponownie w dniu [...] przeprowadzono niezapowiedzianą wizję lokalną, w trakcie której stwierdzono, że nadal nie była prowadzona jakakolwiek działalność. Wobec niewątpliwego ustalenia, że nie jest prowadzona wskazana we wniosku K. K. działalność gospodarcza, o której zaprzestanie wnoszono, organ uznał, że dalsze prowadzenie postępowania we wnioskowanej sprawie stało się bezprzedmiotowe i zdecydował o umorzeniu postępowania na podstawie art. 104, 105 i 107 kpa. Odwołanie od tej decyzji złożył K. K., podtrzymując swój wniosek o wydanie nakazu wstrzymania działalności gospodarczej zakładu betoniarskiego w W. W uzasadnieniu swojego odwołania wskazał że działalność zakładu, tj. produkcja prefabrykatów budowlanych jest sprzeczna z funkcją tego terenu przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tj. budownictwo mieszkalne i jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi). Zakwestionował również podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż obecnie betoniaria w W. pracuje od godz. 7.00 do godzin wieczornych. Ponadto zarzucił organowi pierwszej instancji podejmowanie działań jedynie pozorowanych, niepowodujących faktycznego załatwienia sprawy. W jego ocenie, z chwilą powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, Wójt winien zawiadomić o tej sprzeczności właściwe organy. Zawiadomienie w tej sytuacji jedynie WIOŚ we W., nie wypełnia dyspozycji przepisu. Aby zastosować się do tego przepisu. Wójt winien najpierw ustalić listę właściwych organów, a następnie prosić o ich opinie w sprawie. Tymczasem Wójt z góry założył, że do uznania braku uciążliwości betoniarni wystarczy opinia WIOŚ dotycząca kwestii hałasu. Reasumując stwierdził, że występują wszelkie przesłanki dla wydania nakazu wstrzymania działalności gospodarczej prowadzonej na działce nr [...] w miejscowości W [...]. SKO we W. decyzją z dnia [....] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że organ I instancji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 78 uosdg i nie zawiadomił wszystkich właściwych organów administracji publicznej, w szczególności Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Policji. Zwróciło ponadto uwagę, że zamieszczone w aktach protokoły WIOŚ pochodzą z kontroli przeprowadzonej w dniu [...], a w chwili obecnej natężenie hałasu może być inne, nie odnotowane podczas poprzedniego badania. Zdaniem SKO z protokołu tego jasno nie wynika, że kontrola miała miejsce w zakładzie znajdującym się w W [...], lecz w W. [...], stąd trudno uznać załączone do akt sprawy pomiary za wiarygodne i w sposób jednoznaczny pozwalające stwierdzić, że prowadzona działalność gospodarcza w W. [...] nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien też, zdaniem SKO odnieść się do wpisów w ewidencji działalności gospodarczej dotyczących miejsca prowadzenia tejże działalności, wobec twierdzeń K. K., że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci produkcji bloczków betonowych na działce w W. [...]jest nielegalne. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył A. G. . Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, to jest art. 78 uosdg poprzez błędną jego wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania art. 138 § 2 kpa poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że art. 78 uosdg ma charakter wyjątkowy i musi być wykładany ściśle oraz stosowany ze szczególną ostrożnością, że organ I instancji właściwe ocenił stan faktyczny i w związku z tym wydał prawidłową decyzję, podjął też stosowne czynności wynikające z art. 78 uosdg w celu sprawdzenia ewentualnej uciążliwości prowadzonej niego działalności. Zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów procesowych takich, jak art. 7, 77, 79 i 80 kpa uznał za nieuprawniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z treścią art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270), powoływanej dalej w skrócie jako "ppsa", kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach zaś kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ppsa sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Ponadto zgodnie z 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało wskutek wniosku K. K. z dnia [...]. Sądząc podług treści tego wniosku, a także odwołań K. K. z dnia [...] i z dnia [...] zmierza on do spowodowania przez organ gminy wstrzymania działalności gospodarczej wykonywanej przez skarżącego na działce nr [...] w W. [...], która w jego ocenie jest uciążliwa i prowadzona niezgodnie z prawem. Przy czym twierdzi, że do wstrzymania wykonywania działalności gospodarczej powinno dojść w trybie art. 78 uosdg. Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z treścią tego przepisu, w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia: zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności, wójt, burmistrz lub prezydent miasta niezwłocznie zawiadamia właściwe organy administracji publicznej (ust. 1). Zawiadomione organy niezwłocznie powiadamiają wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o podjętych czynnościach (ust. 2). W przypadku braku możliwości zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może nakazać, w drodze decyzji, wstrzymanie wykonywania działalności gospodarczej na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni (ust. 3). Decyzji nakazującej wstrzymanie wykonywania działalności gospodarczej w razie stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 4). Podkreślić należy, że z artykułu tego wynika obowiązek organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) do szybkiego reagowania w przypadku powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami uosdg, a także w razie stwierdzenia zagrożeń i niebezpieczeństw wymienionych w tym artykule. Reakcja organu gminy, co do zasady polegać ma na niezwłocznym zawiadomieniu właściwych organów administracji publicznej o nieprawidłowościach i zagrożeniach. Zawiadomione zaś organy zobowiązane są do podjęcia stosownych czynności i także niezwłocznego powiadomienia o nich organu gminy. Działania organu gminy, jak również powiadomionych przez niego właściwych organów administracji państwowej, podjęte w trybie art. 78 ust. 1 i 2 uosdg, nie kończą się wydaniem decyzji administracyjnej przez organ gminy. Nie do niego należy dalsze procedowanie w sprawie. To zawiadomione właściwe organy, zależnie od poczynionych ustaleń podejmują przewidziane stosownymi przepisami działania i stosują odpowiednie środki w celu zapobieżeniu stwierdzonym zagrożeniom. Wskazać jednak należy, że nie podjęcie przez organy zawiadomione żadnych działań, czy też nie wypełnienie przez nie obowiązku powiadomienia organu gminy o podjętych czynnościach nie jest w żaden sposób sankcjonowane. W niniejszej sprawie Wójt Gminy W. w związku z pismem K. K. z dnia [...] zwrócił się pismem z dnia [...] do WIOŚ z prośbą o podjęcie działań mających na celu określenie wpływu na środowisko działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego na działce nr [...] w W. [...], a zwłaszcza o ustalenie czy działalność ta stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia lub środowiska, oraz czy jest uciążliwa dla sąsiednich działek. WIOŚ pismem z dnia [...] powiadomił Urząd Gminy W., że w dniach [....] w zakładzie betoniarsko-budowlanym skarżącego została przeprowadzona kontrola. W jej efekcie stwierdzono, że w zakładzie trwa postój i prowadzone są wyłącznie prace remontowe. Ze względu na nie prowadzenie działalności gospodarczej, nie przeprowadzono pomiarów emisji poziomu hałasu do środowiska zewnętrznego. Powyższe ustalenia poczynione przez WIOŚ w wyniku działań podjętych w związku z wezwaniem organu gminy, w świetle przepisów uosdg, nie stanowią podstawy do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ gminy. Tak, jak to powyżej wyjaśniono, organ gminy upoważniony jest jedynie do powiadomienia właściwych organów, które to organy, w ramach posiadanych kompetencji zobowiązane są do podejmowania stosownych działań i wydawania rozstrzygnięć. W sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, gdy działania WIOŚ nie przyniosły konkretnych efektów w postaci np. wyników pomiaru poziomu hałasu, nie ma też podstaw do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, jak uczynił to wójt. Wyjaśnić należy, że z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 kpa) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Jak to już wcześniej stwierdzono, postępowanie prowadzone przez wójta w trybie art. 78 ust. 1 uosdg z założenia ustawodawcy, nie kończy się merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez wójta, więc przesłanka umorzenia przez niego tego postępowania nigdy się nie ziści. Wskazać należy, że tylko w sytuacji opisanej w ust. 3 art. 78 uosdg przyznano wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej, ale wyłącznie o wstrzymaniu wykonania działalności gospodarczej i to na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni. W niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania przez wójta decyzji o wstrzymaniu wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej. Nie ziściła się bowiem przesłanka z ust. 3 art. 78 uosdg warunkująca wydanie takiej decyzji - brak możliwości zawiadomienia właściwych organów administracji publicznej. Wskazać należy, że w praktyce taka sytuacja wystąpiłaby w przypadku faktycznej niemożności zawiadomienia właściwych organów, co zdarza się rzadko. Poza tym jednak będzie ona miała miejsce, gdy zaistnieje konieczność natychmiastowego działania przez wójta, a jakakolwiek zwłoka mogłaby doprowadzić do nieodwracalnych negatywnych konsekwencji. Brak możliwości zawiadomienia należy zatem rozumieć jako konieczność bezpośredniego działania organu wykonawczego gminy w celu zapobiegnięcia stanowi zagrożenia w związku z ograniczeniem możliwości takiego działania ze strony organów właściwych. Chodzi tu zatem o sytuacje nadzwyczajne, mające charakter swoistego stanu wyższej konieczności (vide: S. Szuster; Komentarz do art. 78 uosdg; System Informacji Prawnej Lex i przywołany tam M. Zdyb; Prawo działalności gospodarczej. Komentarz do ustawy; Kraków 2000, s. 722). Jak wynika to z akt sprawy wójt miał faktyczną możliwość zawiadomienia właściwych organów i to uczynił. Nie wystąpiła też w tej sprawie konieczność natychmiastowego podjęcia działań przez wójta w celu zapobieżenia wystąpieniu zagrożeń, o których mowa w art. 78 ust. 1 uosdg, ponieważ w efekcie przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Gminy we W. w dniach [...] i [....] oraz przez WIOŚ w dniach [....] i [...] wizji lokalnych, w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że w zakładzie betoniarsko-budowlanym skarżącego nie była prowadzona działalność produkcyjna. Nie mogło więc występować zagrożenie życia lub zdrowia, niebezpieczeństwo powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenie środowiska w wyniku wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego. Ponieważ więc nie ziściły się przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 78 ust. 3 uosdg i art. 78 ust. 1 tej ustawy nie przewiduje możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ wykonawczy gminy, więc nie było także podstaw do stwierdzenia przez organ wykonawczy gminy bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w związku z wnioskiem K. K. Stwierdzić należy ponadto, że wójt nie powinien był uczynić K. K. stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 78 ust. 1 uosdg. Z samego faktu poinformowania o nieprawidłowościach i zagrożeniach nie wynika bowiem dla niego przymiot strony, zwłaszcza w tak specyficznym postępowaniu, jak niniejsze. Wskazać należy, że wszczęcie postępowania w trybie art. 78 ust. 1 uosdg, jak wynika to wprost z jego treści, następuje w efekcie powzięcia przez organ gminy wiadomości o zaistnieniu wymienionych w tym przepisie okolicznościach. Przy czym na realizację tego obowiązku przez organ wykonawczy gminy nie ma wpływu pochodzenie tych wiadomości, ani forma ich przekazania. Każda informacja o ewentualnym wystąpieniu okoliczności opisanych w art. 78 ust. 1 uosdg, niezależnie od kogo pochodzi i jak zostanie przekazana może stać się podstawą wszczęcia postępowania w trybie tego artykułu. Co do zasady więc, postępowanie to organ zobowiązany jest prowadzić z urzędu. Należy także ponownie podkreślić, że jeżeli będzie ono polegało wyłącznie na zawiadomieniu właściwych organów administracji publicznej, tak jak w niniejszej sprawie, to nie zostanie zakończone żadnym aktem władczym organu gminy, określającym czyjeś prawa lub obowiązki. Tym bardziej więc nie ma powodu, aby osobę powiadamiającą o ewentualnych nieprawidłowościach uznać za stronę postępowania ze wszystkimi skutkami z tego wynikającymi. W świetle powyższego, należy stwierdzić, że także wydanie przez organ II instancji, w trybie art. 138 § 2 kpa, w efekcie uwzględnienia odwołania wniesionego przez K. K., decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, narusza przepisy postępowania. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w I instancji odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Takie ustalenie organu odwoławczego, zgodnie z art. 134 kpa powinno skutkować stwierdzeniem w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania. Organ odwoławczy zobowiązany więc jest, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, zbadać przymiot strony osoby wnoszącej odwołanie. Tego w niniejszej sprawie SKO nie zrobiło. Doszło więc do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej pomimo nieskutecznego, zdaniem sądu zaskarżenia decyzji organu I instancji, a ponadto błędnie akceptującej możliwość wydania przez organ I instancji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tej sprawie. Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności orzeczono na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ppsa o uchyleniu decyzji organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jak w pkt 2 sentencji, orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa (pkt 3 sentencji). Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z treści uzasadnienia.