I OSK 2804/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 421/13 o odrzuceniu skargi R.B. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2013 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 421/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w pkt I odrzucił skargę R.B. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2013 r., nr [..]w przedmiocie odmowy przyznania prawa do płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia oraz w pkt II postanowił zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. R.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2013 r., nr [..]w przedmiocie odmowy przyznania prawa do płatnego urlopu dodatkowego za 2011 r. za pełnienie służby w warunkach uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi podnosząc m.in., że rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa skarżącego do urlopu dodatkowego za pracę w warunkach szkodliwych nastąpiło w rozkazie personalnym z dnia 29 października 2012 r., nr [..]. Jednocześnie wskazano, że późniejsze pisma, w tym zaskarżone pismo z dnia 2 kwietnia 2012 r. stanowiły jedynie wyjaśnienie stanowiska organu i odwoływały się do podjętego rozstrzygnięcia z dnia 29 października 2012 r.. Sąd I instancji odrzucając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, określone postanowienia, inne akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty tych jednostek w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w przypadku niewydania decyzji administracyjnych, określonych postanowień i innych aktów z zakresu administracji publicznej oraz niedokonania czynności z zakresu administracji publicznej. Następnie Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżone pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2012 r. nie należy do żadnej z kategorii wymienionych aktów administracyjnych i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani nie przysługuje na nie środek odwoławczy. Podkreślił, że pismo to jedynie stanowi wyjaśnienie stanowiska organu policyjnego zajętego w rozkazie personalnym z dnia 29 października 2012 r. dotyczącym odmowy przyznania skarżącemu prawa do płatnego urlopu dodatkowego. W tym stanie rzeczy, uznając skargę na pismo informacyjne organu za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł R.B., zaskarżając go w części tj. w zakresie odrzucenia skargi, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów w zw. z art. § 3 ust. 4 tegoż rozporządzenia oraz w zw. z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że stanowisko organu policyjnego dotyczące odmowy przyznania skarżącemu prawa do płatnego urlopu dodatkowego zajęte zostało w rozkazie personalnym z dnia 29 października 2012 r., podczas gdy z powołanych przepisów jasno wynika, iż w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania funkcjonariuszowi Policji nie może być wydany rozkaz personalny (tj. decyzja administracyjna), a rozstrzygnięcie w takiej sprawie winno przybrać postać czynności materialno- technicznej organu. Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone stanowisko organu z dnia 2 kwietnia 2013 r. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy w opinii skarżącego stanowi ono czynność materialno-techniczną organu, a w konsekwencji skarga powinna zostać rozpoznana; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zgodnie z wytycznymi wynikającymi z tego przepisu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 wskazanej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół błędnego – zdaniem wnoszącego tę skargę – uznania przez Sąd I instancji, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2013 r., nr [..]nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy pismo to, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, zawiera wszystkie niezbędne elementy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że oceny charakteru prawnego pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2013 r. nie sposób dokonać w rozpatrywanej sprawie w oderwaniu od jej stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga, że wniosek strony o przyznanie płatnego urlopu dodatkowego został rozstrzygnięty rozkazem personalnym z dnia 29 października 2012 r. nr [..], którym Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu odmówił skarżącemu prawa do płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Poza sporem jest w sprawie, że skarżący od powyższego rozstrzygnięcia wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2012 r., nr 597 Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, iż rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 29 października 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi władcze rozstrzygnięcie organu nie podlegające w trybie odwoławczym kontroli organu wyższej instancji. Okolicznością niesporną jest także, że na powyższe postanowienie R.B. nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mimo iż został o tym prawie prawidłowo pouczony. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Następnie należy odpowiedzieć na pytanie, czy przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2002 r. Nr 151, poz.1261 ze zm.) znajduje zastosowanie odnośnie wniosków w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego. W myśl wyżej powołanej normy prawnej formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Treść przedmiotowego przepisu wskazuje na to, iż reguluje on jedynie kwestię udzielania urlopów. Norma ta dotyczy więc sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada już ustalone prawo do urlopu (zwykłego lub dodatkowego). Udzielić można bowiem jedynie urlopu, do którego strona posiada już prawo. Co zaś się tyczy urlopu dodatkowego, to przede wszystkim podkreślić należy, iż nie przysługuje on automatycznie funkcjonariuszowi z mocy prawa. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 81, poz. 740 ze zm.) przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3. Funkcjonariusz nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczego rozstrzygnięcia przełożonego, przyznającego mu to prawo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego należy do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa o których jest mowa wart. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które podlegają kognicji sądów administracyjnych Dopiero więc w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje takie władcze rozstrzygnięcie przyznające prawo do urlopu dodatkowego, funkcjonariuszowi może być udzielony przedmiotowy urlop. Należy zatem podkreślić, że materia przyznania urlopu nie jest tożsama z materią udzielenia urlopu. W sprawie niniejszej okolicznością niesporną jest zaś to, że postępowanie zostało wywołane wnioskiem o przyznanie urlopu dodatkowego. Strona nie posiadając takiego uprawnienia, wystąpiła o wydanie władczego rozstrzygnięcia w tej materii. Do takiego zaś rozstrzygnięcia, nie ma zastosowania norma § 3 ust .4 rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Przyznanie urlopu nie stanowi bowiem czynności materialno – technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia. W świetle powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są spóźnione. Skarżący nie skorzystał bowiem z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 17 grudnia 2012 r. nr [..], w którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania od rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 29 października 2012 r. o odmowie przyznania skarżącemu urlopu dodatkowego. Zaskarżenie powyższego postanowienia, obligowało by Wojewódzki Sąd Administracyjny do zbadanie, w jakiej formie organ winien rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku skarżącego oraz do oceny, czy rozstrzygnięcie organu I instancji podlega kognicji sądu administracyjnego. Natomiast na obecnym etapie postępowania, istota sprawy sprowadza się do oceny charakteru prawnego pisma z dnia 2 kwietnia 2013 r., a mianowicie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 107 K.p.a., czy też stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tak jak to wywodzi skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie pisemne stanowisko organu z dnia 2 kwietnia 2013 r., jest czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego. Należy podkreślić, iż zaskarżone pismo nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej skarżącego, nie nakłada też na niego żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa. W istocie pismo to zawierało jedynie stanowisko organu, który pisemnie poinformował skarżącego o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z tych powodów pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2013 r., nawiązujące do poprzedniej korespondencji ze skarżącym (a przede wszystkim do rozkazu personalnego z dnia 29 października 2012 r.), nie mogło zawierać żadnego rozstrzygnięcia, a tym samym nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. W konsekwencji dokonana przez Sąd I instancji ocena charakteru prawnego tego pisma, pomimo, iż opatrzona lakonicznym uzasadnieniem, jest zgodna z prawem. Tym samym zasadnie skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).