VI SA/Wa 415/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B., K. C. oraz P. K. na czynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] października 2012 r. w przedmiocie zmiany sposobu naliczenia opłat za prawo do dysponowania częstotliwością radiową postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić M. B., K. C. oraz P. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, uiszczoną solidarnie tytułem wpisu od skargi. W 2004 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty – obecnie Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) udzielił M. B., K. C. oraz P. K. (dalej skarżący) pozwolenia radiowego nr [...] na używanie radiowych urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych, pracujących w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej typu dyspozytorskiego (dalej pozwolenie). Od sierpnia do listopada 2011 r. Prezes UKE informował skarżących, że w wyniku przeprowadzenia postępowania w zakresie prawidłowości naliczania opłat za prawo do korzystania z częstotliwości, pobieranych z tytułu ww. pozwolenia zaistniała konieczność zweryfikowania opłat naliczonych za lata 2006-2010. Organ wyjaśnił, że do wyliczania ww. opłat stosował stawkę wynikającą z pkt 1 Załącznika nr 1 w zakresie relacji: stacja bazowa - stacja ruchoma rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2005 r., nr 24, poz. 196 ze zm.), dalej jako rozporządzenie z 8 lutego 2005 r., podczas gdy dla przedmiotowego pozwolenia powinna być zastosowana stawka wprawdzie wynikająca z pkt 1 Załącznika nr 1 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., ale w zakresie relacji: stacja bazowa - stacja bazowa, przy uwzględnieniu § 4 i § 5 ust. 1 tego rozporządzenia. Prezes UKE wskazał ostatecznie, że jest to kwota 13.200 złotych rocznie. Dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wnieśli m.in. o umorzenie całości należności z tytułu opłat wraz z odsetkami za zwłokę oraz o podanie podstawy prawnej wyliczenia tych opłaty. Zarzucili, że organ w latach 2006-2010 wprowadzał ich w błąd, co do wysokości opłat za pozwolenie. Prezes UKE w odpowiedzi z [...] grudnia 2011 r. wskazał, że za prawo do wykorzystywania częstotliwości skarżący obowiązani byli - zgodnie z art. 185 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r., nr 171 poz. 1800 ze zm.), dalej p.t. uiszczać roczne opłaty. Stosownie do art. 185 ust. 11 p.t. wysokość tych opłat oraz terminy i sposób ich uiszczania, określa rozporządzenie z 8 lutego 2005 r. Nadto organ wyjaśnił, że w żadnym z powyższych aktów prawnych nie ma definicji pojęcia stacji bazowej oraz stacji retransmisyjnej, ani nie określono tam sposobu ich klasyfikacji. Dlatego też odwołał się do członkowstwa Polski w Międzynarodowym Związku Telekomunikacyjnym (dalej ITU), który to w Regulaminie Radiokomunikacyjnym zdefiniował podstawowe pojęcia z zakresu radiokomunikacji, w tym m.in. pojęcie stacji bazowej i stacji retransmisyjnej dla radiokomunikacji radiowej lądowej. Przywoławszy treść definicji owych pojęć Prezes UKE odniósł się do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. i stwierdził, że w świetle tak zdefiniowanych pojęć stacji bazowej i stacji retransmisyjnej oczywistym jest zakwalifikowanie możliwości realizowania łączności pomiędzy stacją bazową, a stacja retransmisyjną, jako relacji stacja bazowa – stacja bazowa. Podkreślił również, że za taką klasyfikacją – stacji retransmisyjnej jako stacji bazowej, przemawiają zapisy znajdujące się w ww. pozwoleniu udzielonym skarżącym. Ostatecznie organ wskazał, że dopiero analiza parametrów techniczno-eksploatacyjnych stacji określonych w pozwoleniu, ze szczególnym uwzględnieniem numerów częstotliwości nadawczych, pozwala wskazać, które ze stacji bazowych pełnią funkcję stacji retransmisyjnych. Skarżący dnia [...] grudnia 2011 r. wnosząc o odroczenie terminu lub rozłożenie na raty zaległej opłaty wraz z odsetkami, raz jeszcze podkreślili, że brak uiszczania opłat we właściwych wysokościach, spowodowany był wyłącznie udzielaniem przez organ – począwszy od 2006 r., błędnych informacji w zakresie ich wysokości. Pismem z [...] października 2012 r. Prezes UKE wyjaśnił, że znajdujący się w ww. pozwoleniu zapis, dotyczący uprawnienia do wnoszenia opłaty za to pozwolenie w wysokości 50% stawki, nie miał w niniejszym przypadku zastosowania gdyż, na obszarze wskazanym w tym pozwoleniu nie było innego użytkownika tych kanałów niż skarżący, a więc współużytkowanie - uprawniające do zastosowania niższej stawki, nie zaistniało. Reasumując organ podał, że przez cały okres ważności przedmiotowego pozwolenia skarżący wykorzystywali przyznane kanały samodzielnie i z tego tytułu nie przysługiwało im uprawnienie unormowane w § 4 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., a w konsekwencji zaistniała konieczność dokonania ponownej korekty opłat. Skarżący w odpowiedzi stwierdzili, że stanowisko organu zwarte w piśmie z [...] października 2012 r. rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9 oraz art. 155 k.p.a.) i nie znajduje oparcia w obowiązujących normach prawa materialnego. Podnieśli, że decyzja udzielająca im pozwolenia ważna była do [...] listopada 2009 r. i nie ma możliwości jej zmiany w chwili obecnej, gdyż nie istnieje ona. Uznali, że jakiekolwiek zmiany owego pozwolenia drastycznie naruszałyby wszelkie obowiązujące normy prawa. Nadto wyjaśnili, że w czasie obowiązywania pozwolenia nie mieli wiedzy czy i kto korzystał z kanałów. W odpowiedzi organ (pismo z [...] listopada 2012 r.) stwierdził, że analiza sprawy w zakresie weryfikacji opłat za ww. pozwolenie, z uwzględnieniem faktu wyłączności użytkowania przez skarżących kanałów potwierdza stanowisko wyrażone w piśmie z [...] października 2012 r. Dnia [...] listopada 2012 r. skarżący wezwali Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa wywołanego stanowiskiem wyrażonym w piśmie z [...] października 2012 r., a następnie potwierdzony w piśmie z [...] listopada 2012 r. Wskazali, że niedopuszczalnym jest dokonywanie korekty opłat za pozwolenie osiem lat po jego wydaniu i które straciło moc [...] listopada 2009 r. Organ w piśmie z [...] grudnia 2012 r. wskazał, że obowiązek zapłaty ww. opłaty powstaje z mocy prawa, a wysokość oraz terminy jej zapłaty bezwzględnie wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Mając to na uwadze organ stwierdził, że nie naruszył prawa, więc wniosek o usunięcie takiego naruszenia jest bezpodstawny. Skarżący niezgadzając się z powyższym stanowiskiem organu - wyrażonym w piśmie z [...] października 2012 r., zaskarżyli je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 16 k.p.a.), a także prawa materialnego – art. 143 ust. 2, art. 145, art. 147 w zw. z art. 123 oraz art. 185 ust. 1 i ust. 11 p.t. Jako podstawę skargi wskazano m.in. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012 r., poz. 270). Skarżący wnosząc o stwierdzenie przez Sąd bezskuteczności zaskarżonych czynności Prezesa UKE, zaprezentowali dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi – w tym przypadku czynność - pismo Prezesa UKE z [...] października 2012 r. , podlega jego kontroli. Sądy administracyjne w zakresie swej właściwości rzeczowej sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności - zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012 r., poz. 270), zwana dalej p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., właściwość rzeczowa sądów administracyjnych ogranicza się do orzekania w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jak wynika ze sprawy zaskarżona czynność Prezesa UKE - wyrażona w piśmie z [...] października 2012 r., de facto stanowi informację skierowaną przez ten organ do uprawnionych z rzeczonego na wstępie pozwolenia, tj. do skarżących, że uiszczone przez nich opłaty za pozwolenie zostały w niewłaściwej wysokości, a co za tym idzie o konieczności uregulowania tych zaległości. W ocenie Sądu bezspornym jest, że obowiązek uiszczania opłat za prawo do dysponowania częstotliwością wynika wprost z art. 185 p.t. Przepis ten jasno określa także w jaki sposób uiszcza się taką opłatę. Konsekwencją tego jest, że obowiązek taki nie jest nakładany w drodze decyzji administracyjnej lub w formie innej władczej działalności właściwego organu administracji publicznej, skierowanej do skonkretyzowanego pomiotu. Odnośnie zaś sposobu naliczania oraz terminu zapłaty to te kwestie reguluje rozporządzenie z 8 lutego 2005 r., wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 185 ust. 11 p.t. Na podstawie tego aktu skarżący sami byli w stanie określić wysokość należnej opłaty za pozwolenie, a chcąc ewentualnie zastosować zwolnienie wprowadzone w § 4 tego rozporządzenie, mogli zwrócić się do organu o udzielenie informacji, czy oprócz nich jakiś inny podmiot w tym samym okresie korzystał jeszcze na tym terenie z kanałów radiowych. Takie podejście do sprawy byłoby tym bardziej pożądane, że skarżący owe prawo - wynikające z pozwolenia, wykorzystywali w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, a jak profesjonaliści winni znać regulacje dotyczące tej działalności. Zdaniem Sądu, konsekwencją ww. regulacji ustawowej, że przedmiotowa opłata nie podlegała ustalaniu ani określaniu przez organ regulujący decyzjami administracyjnymi jest to, że również w razie zakwestionowania wysokości opłaty przez podmiot zobowiązany do jej uiszczenia, stanowisko organu regulującego nie może zostać wyrażone w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepisy ustawowe przewidywałyby taką formę działania organu w tym zakresie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 340/05 oraz z 4 kwietnia 2008 r. II GSK 460/07). Z Prawa telekomunikacyjnego nie wynika, aby organ regulujący mógł rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej o wysokości opłaty i odsetek za zwłokę. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w żadnym razie nie można zaskarżonego stanowiska - czynność Prezesa UKE - wyrażonego w piśmie z [...] października 2012 r., uznać za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta stanowi bowiem informację skierowaną przez Prezesa UKE do skarżących, która to informacja w żadnym razie nie kreuje po ich stronie praw i obowiązków. Informacja ta jedynie dotyczy obowiązku, jaki spoczywa na skarżących, jednakże obowiązek ten wynika z mocy prawa i w żadnym razie jego istnienie nie jest uzależnione od władczego działania Prezesa UKE. Czynność ta nie stanowi również – jak twierdzą skarżący, korekty pozwolenia radiowego. Nadto Sąd stwierdza, że zaskarżone w niniejszym przypadku pismo nie należy do innych ww. kategorii przedmiotów – nie jest ani decyzją administracyjna, ani postanowieniem, ani innym aktem, stanowiącym przejaw władczej działalności organów administracji publicznej i kreującym uprawnienia, bądź obowiązki w konkretnej sprawie indywidualnej. Biorąc bowiem pod uwagę treść tego pisma Sąd stwierdził, że nie sposób uznać je za akt administracyjny wydany w indywidualnej sprawie, który określałby na zewnątrz organu administracyjnego jakiekolwiek prawa, bądź obowiązki, konkretnie oznaczonego podmiotu, w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. Zatem czynność wskazana w skardze nie podlega kontroli sądu administracyjnego w myśl przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwość sądów administracyjnych nie jest określona bowiem klauzulą generalną - tak jak właściwość sądów powszechnych. Jak wskazano na wstępie sądy administracyjne sprawują kontrolę działania administracji publicznej jedynie w zakresie legalności – tj. zgodności z powszechnie obowiązującym prawem i to odnośnie ściśle określonych przedmiotów, które zostały enumeratywnie wskazane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt OPS 3/01 nr LEX 50428). W związku z powyższym, zaskarżone pismo jako nieobjęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego - określonej w ww. przepisach, nie podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co w konsekwencji skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w postanowieniu. Zwracając skarżącym wpis od skargi Sąd dokonał tego zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.