I OSK 100/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Marzenna Linska - Wawrzon del. WSA Andrzej Góraj Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1002/12 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...]w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz H.S. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt IV SA/GI 1002/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2012 r" nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Pszczyńskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uznania skarżącej za osobę bezrobotną. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Pszczyński, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], uznał Halinę Sikorę za osobę bezrobotną od dnia [...] września 2011 r., zaś decyzją tego organu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] przyznano jej zasiłek dla bezrobotnych od dnia [...] września 2011 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta Pszczyński uchylił decyzję z dnia [...] września 2011 r. oraz decyzję z dnia [...] września 2011 r. Jednocześnie organ orzekł o odmowie uznania H. S. za osobę bezrobotną od dnia [...] września 2011 r. oraz o odmowie przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] września 2011 r. Starosta wskazał, iż w dniu [...] marca 2012 r. strona złożyła wniosek o wyłączenie z ewidencji bezrobotnych, informując, że stara się o objęcie ubezpieczeniem emerytalno-rentowym w KRUS, ponieważ mąż jej jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni powyżej 2 ha. Oświadczyła również, iż nie jest współwłaścicielem tej nieruchomości rolnej, ponieważ mąż uzyskał ją przed zawarciem związku małżeńskiego w drodze darowizny. Organ wskazał też, że na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. H. S. została objęta ubezpieczeniem społecznym rolników w okresach od [...] września 2011 r. do [...] września 2011 r., tj. od dnia rejestracji do dnia uzyskania prawa do zasiłku oraz od dnia [...] marca 2012 r., po ustaniu prawa do zasiłku. W ocenie organu I instancji, skoro H. S. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, to tym samym nie spełniała warunków uznania jej za osobę bezrobotną. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną wykładnię zawartego tam przepisu. Organ I instancji nieprawidłowo uznał, że skoro podlega ubezpieczeniom emerytalnemu w KRUS, to nie spełnia warunków do uznania jej za osobę bezrobotną. Organ nie dostrzegł tego, że została ona objęta ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym ze względu na pracę w gospodarstwie domowym, bezpośrednio związanym z gospodarstwem rolnym należącym do jej męża. Czym innym jest, jak twierdzi, praca w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z gospodarstwem rolnym, a czym innym stała praca w gospodarstwie rolnym. Skoro wykonuje ona pracę w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z gospodarstwem rolnym, to nie ma przeszkód, aby zakwalifikować jako osobę bezrobotną. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał na art. 2 ust.1 pkt. 2 lit. d/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego wynika, że za bezrobotnego może być uznana osoba, która jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Zdaniem organu II instancji, z treści tego przepisu wynika, iż nie może uzyskać statusu bezrobotnego osoba, która z mocy prawa podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu z tytułu stałej pracy, jako współmałżonek lub domownik, w gospodarstwie rolnym o wskazanej wyżej powierzchni. W skardze na powyższą decyzję H. S. zarzuciła organowi naruszenie art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozróżnienia przesłanek objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników małżonka rolnika określonych w art. 5 u.s.r. oraz art. 8, art. 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do argumentów powołanych przez skarżącą w odwołaniu. Zdaniem skarżącej organy orzekające w sprawie nieprawidłowo uznały, że skoro podlega ona ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu w KRUS, to nie spełnia wymogów uznania jej za osobę bezrobotną. Tytuł ubezpieczenia emerytalnego i rentowego stanowi jej praca w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z gospodarstwem rolnym, które to gospodarstwo należy do jej męża, a nie praca w samym gospodarstwie rolnym. Czym innym jest praca w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z gospodarstwem rolnym, a czym innym stała praca w gospodarstwie rolnym. Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlega z mocy ustaw rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny oraz domownik rolnika. Przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym (art. 5 u.s.r.). Oznacza to, że małżonek rolnika, o ile nie podlega wyłączeniu określonemu w art. 5 u.s.r. (nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym) podlega pełnemu ubezpieczeniu, w tym ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Skoro zatem skarżąca została objęta ubezpieczeniem społecznym rolników, to oznacza, iż żadna z tych przyczyn wyłączających ubezpieczenie nie zachodziła. Daje to zatem podstawę do przyjęcia tezy, iż skarżąca pracuje w "gospodarstwie rolnika" bądź też w "gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym". W ocenie Sądu sytuacja, w której skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, w tym ubezpieczeniu emerytalno- rentowemu, odpowiada hipotezie przepisu art. 2 ust. 1 pkt.2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie prawa materialnego: 1) polegające na błędnej wykładni przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (zwanej dalej u.s.r.) poprzez pominięcie istnienia dwóch samoistnych (odrębnych) podstaw objęcia małżonka rolnika ubezpieczeniem społecznym rolników, w tym podstawy w postaci pracy w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z gospodarstwem rolnym, 2) polegające na błędnej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zwanej dalej u.p.z.) poprzez przyjęcie, że skoro skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, w tym ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, to sytuacja taka automatycznie odpowiada hipotezie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.z., bez względu na fakt, czy skarżąca wykonuje stałą pracę w gospodarstwie rolnym czy też pracuje w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z gospodarstwem rolnym. Konsekwencją błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.z. było niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.z., poprzez uznanie, że skarżąca nie spełniła warunków do nabycia statusu osoby bezrobotnej na dzień [...] września 2011 r., pomimo iż nigdy nie wykonywała pracy w gospodarstwie rolnym należącym do jej męża. II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niespójne ustalenie w wyroku stanu faktycznego sprawy, uniemożliwiające jednoznaczne stwierdzenie, czy Sąd przyjął, iż skarżąca pracowała w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z gospodarstwem rolnym czy też w gospodarstwie rolnym, 2) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Sąd nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, pomimo że powinien był to uczynić z uwagi na naruszenie prawa przez organy – doprowadzenie do uchylenia – w wyniku wznowienia postępowania – decyzji ostatecznych w sytuacji, gdy nie zaistniała powoływana przez te organy przesłanka wznowienia postępowania wynikająca z przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego. Pozbawienie H. S. statusu osoby bezrobotnej poprzez uchylenie, po wznowieniu postępowania, decyzji przyznającej jej taki status nastąpiło z tego względu, że organy uznały, iż podlega ona ubezpieczeniu społecznemu rolników i z tego powodu nie spełnia warunku uznania za osobę bezrobotną. Jako podstawę prawną organy powołały art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), dalej "ustawa". Artykuł 2 ustawy zawiera słowniczek – definicje pojęć użytych w ustawie i zgodnie z jego ust. 1 pkt 2 lit. d/ bezrobotnym jest osoba, która nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów k.c., o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym. Za bezrobotnego nie można zatem uznać osób wskazanych w tym przepisie, bowiem rolnik i pracujący z nim domownicy podlegają przepisom ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, dalej ustawa o KRUS. Stosownie do jej art. 1 ust. 1 ubezpieczenie społeczne rolników obejmuje rolników i pracujących z nimi domowników, zaś jej art. 5 stanowi, że przepisy dotyczące ubezpieczenia rolników i świadczeń przysługujących rolnikom stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Celem takich regulacji jest zapewnienie obywatelom ubezpieczenia z różnych tytułów, wzajemnie się wykluczających. Inaczej mówiąc idzie o uniknięcie jednoczesnego ubezpieczenia z różnych podstaw, zatem opłacania składek jednej osobie przez różne podmioty z tytułu właściwego dla każdego z nich. Jeśliby się okazało, że jedna osoba w tym samym okresie jest ubezpieczona z różnych tytułów, jeden z nich powinien zostać wyeliminowany. Co się tyczy bezrobotnego, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy stanowi, iż starosta pozbawia statusu bezrobotnego jeżeli nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Analiza ww. przepisów pozwala na wyciągniecie następujących wniosków: za bezrobotnego może być uznana osoba spełniająca przesłanki wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy, nie spełniająca ich o ile została uznana za bezrobotnego traci, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1, taki status. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy część końcowa za bezrobotnego nie można uznać współmałżonka lub domownika rolnika, jeśli wykonują oni stałą pracę w gospodarstwie rolnym, osoby te bowiem są objęte ubezpieczeniem na mocy ustawy o KRUS – art. 1 ust. 5 i art. 5. Jednak ustawa o KRUS w art. 1 ust. 1 określając podmioty, których prawa reguluje, wskazuje rolnika i pracujących z nim domowników, a dodatkowo w art. 5 także współmałżonków rolnika. Jeśli idzie o małżonka rolnika to rozciąga stosowanie swoich przepisów dotyczących rolnika tylko na takich małżonków, którzy pracują w ich gospodarstwie lub w gospodarstwie domowym związanym z tym gospodarstwem rolnym. Zatem tylko małżonek rolnika pracujący w jego gospodarstwie rolnym lub domowym związanym z tym gospodarstwem podlegają przepisom ustawy o KRUS, dotyczącym rolników. Ustawa o KRUS obejmuje swoimi regulacjami trzy kategorie podmiotów: bowiem rolników, domowników rolników z nimi pracujących, małżonków pracujących w gospodarstwie rolnym lub domowym z gospodarstwem rolnym związanych. Z kolei ustawa w ww. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d/ oprócz rolnika obejmuje współmałżonka lub domownika wykonujących stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Zatem pomijając domowników rolnika, a odnosząc się do jego małżonka – ustawa o KRUS czy współmałżonka – ustawa, to osoba taka nie może być uznana za bezrobotną ale tylko wówczas, gdy z tytułu wykonywania stałej pracy w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków przekraczającej 2 ha przeliczeniowe podlega ubezpieczeniom na podstawie ustawy o KRUS. Przepis ten, z uwagi na to, że ze statusem bezrobotnego pociąga za sobą skutki finansowe nie może być interpretowany rozszerzająco, warunek w nim podkreślony nie może dotyczyć współmałżonka rolnika nie wykonującego stałej pracy w gospodarstwie rolnym, mimo iż małżonek podlega ubezpieczeniu z KRUS, nawet gdy pracuje tylko w gospodarstwie domowym związanym bezpośrednio z gospodarstwem rolnym. Stwierdzić należy, iż istnieje pewna niespójność pomiędzy tymi przepisami. Okazuje się bowiem, że małżonek rolnika nie pracujący na stałe w gospodarstwie rolnym mieści się w definicji bezrobotnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy. Jednocześnie, o ile pracuje w gospodarstwie domowym rolnika podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy o KRUS. Można zatem w takim stanie prawnym powiedzieć, że wybór statusu należy do małżonka rolnika. Wszelką bowiem niespójność przepisów, które pociągając za sobą określone przywileje finansowe, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, należy tłumaczyć na korzyść obywatela. W niniejszej sprawie, H. S. występując o uznanie ją za osobę bezrobotną otrzymała informację wyjaśniającą komu służy status bezrobotnego, jakie są prawa i obowiązki związane z tym statusem, kiedy i z jakich powodów następuje utrata tego statusu. W informacji tej zostały przytoczone w istocie przepisy ustawy – w tym definicje zawarte m.in. kogo można uznać za bezrobotnego, a także przypadek utraty statusu, przewidziany w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Z informacji tej nie wynikało, iż w jej sytuacji istnieje prawo do uzyskania ubezpieczenia na podstawie ustawy o KRUS. Z akt sprawy wynika też, że nie korzystała ona w tym samym okresie z uprawnień przysługujących z dwóch tytułów – bezrobotnego i małżonka rolnika, przewidzianych w ustawie i ustawie o KRUS. Z przyczyn wyżej wskazanych należało zgodzić się zarzutem skargi kasacyjnej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).