II SA/Lu 655/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis - Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. C. kwotę 468 /czterysta sześćdziesiąt osiem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ....2011r., Wojewoda po rozpoznaniu odwołania E. C. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia ....2010r. Wskazaną decyzją organ I instancji ustalił na rzecz W. C. J. w 5/8 części, E. J. C. w 1/8 części, J. M. P. w 1/8 części i E. H. K. w 1/8 części odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową – A. S. w L., oznaczoną jako działki nr ... o pow. 0,2147 ha i nr ... o pow. 0,1760 ha, a organ odwoławczy uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Organy wskazały, że odszkodowanie zostało ustalone w związku z decyzją Prezydenta Miasta z dnia ...2008r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - ustalającą zasady i warunki lokalizacji drogi powiatowej A. S. w L. na odcinku od A. W. do granicy miasta w kierunku węzła D. na obwodnicy L. Decyzja ta zatwierdzała projekt podziału nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji drogowej i obejmowała m.in. działki nr ...., należące do J. i W. C. małżonków J. – działki te z mocy prawa stały się własnością Gminy L. z dniem, w którym decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna tj. z dniem 29 maja 2008r., dlatego należało – zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy - orzec o odszkodowaniu na rzecz byłych właścicieli, w tym spadkobierców po J.J. – W. C. J. (żony), J. M. P. (córki), E. J. C. (córki) i E. H. K. (córki). Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. C. z dnia 1 września 2010r., który po dokonaniu niezbędnych wyliczeń ustalił cenę 1m2 przedmiotowego gruntu na kwotę 116,57zł, co przy łącznej powierzchni 0,3907 ha dało odszkodowanie w wysokości 455 439 zł. Organy obu instancji uznały, że sporządzony operat nie zawiera nieprawidłowości i przyznały odszkodowanie zgodne z tym operatem. Organy podkreśliły, że z całością materiału dowodowego strony zostały zapoznane, a po złożeniu wyjaśnień przez rzeczoznawcę zgodziły się one na wysokość i niezwłoczną wypłatę odszkodowania, na co wskazują ich pisma z dnia 29 października 2010r. i z dnia 3 i 4 listopada 2010r. W toku postępowania strony zgłosiły żądanie zwiększenia odszkodowania o 5% w związku z wejściem w życie z dniem 10 września 2008r. przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008r., Nr 154, poz. 958 ze zm.). Organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia tego żądania stwierdzając, że obowiązujące w dacie wydania w dniu 26 lutego 2008r. decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej – A. S. przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie dróg publicznych nie przewidywały takiego dodatku, natomiast obecnie jest to wprawdzie możliwe w oparciu o art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który został dodany przez ustawę zmieniającą z dnia 25 lipca 2008r., jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane w tym przepisie. Przepis ten stanowi mianowicie podstawę do przyznania podwyższonego odszkodowania tylko wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda tę nieruchomość w terminie 30 dni liczonym bądź od dnia doręczenia mu zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ustawy bądź od doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności bądź od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie tego przepisu nie może mieć miejsca już po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż "decyzja zrid z dnia 26 lutego 2008r." stała się ostateczna w dniu 29 maja 2008r., a więc miesięczny termin na wydanie nieruchomości już dawno upłynął. Zdaniem organów obu instancji, podstawą przyznania zwiększonego o 5 % odszkodowania nie może być również przepis art. 7 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008r. Przepis ten umożliwia bowiem przyznanie zwiększonego o 5 % odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu drogi (...), jeżeli w terminie 30 dni od daty wejścia w życie ustawy wyda on nieruchomość, a sytuacja taka nie miała miejsca niniejszej sprawie, gdyż we wskazanym terminie "zgłoszenie wydania przedmiotowych działek od współwłaścicielek nie wpłynęło". Zdaniem organu odwoławczego, "w celu potwierdzenia wydania nieruchomości w terminie 30 dni niezbędne było zawarcie protokołu zdawczo - odbiorczego lub złożenie jednostronnego oświadczenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego", czego w niniejszej sprawie byli właściciele przedmiotowych nieruchomości nie uczynili. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła E. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie kwestionując wysokości ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie odszkodowania, skarżąca zarzuciła, że organy odmawiając przyznania jej zwiększonego o 5% odszkodowania błędnie oparły rozstrzygnięcie o art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zamiast o art. 6 ust. 3 tej ustawy, który w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne z mocy prawa w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, nakazuje stosować przepisy ustawy o inwestycjach drogowych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, a zatem również dodany art. 18 ust. 1e. Skarżąca podniosła, że organy pomyliły się stwierdzając, że w dniu 26 lutego 2008r. wydano decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej - decyzja wydana w tym dniu była bowiem decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, natomiast "decyzja o realizacji" została wydana dopiero w grudniu 2009r., a uprawomocniła się w dniu 27 stycznia 2010r. Poza tym, zdaniem skarżącej, skoro organ orzekał o odszkodowaniu już w okresie obowiązywania art. 18 ust. 1 e, to powinien zastosować ten przepis. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, przy czym sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów procesowych, tj. art. 7, 77 § 1, 79 § 2, 80 , 107 § 1 oraz art. 135 kpa, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością i w tym celu podejmują z urzędu wszelkie niezbędne czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca E. C. w toku postępowania wnosiła o zwiększenie o 5% odszkodowania ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. za przejęte przez Gminę L. nieruchomości należące do jej rodziców, oznaczone jako działki nr .... Istota sprawy sprowadzała się więc do ustalenia czy i na jakiej podstawie prawnej żądanie takie mogło być uwzględnione. Bezspornym jest, że w dniu ... 2008r. została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej – A. S. w L. na odcinku od A. W. do granicy miasta w kierunku węzła D. Podstawą prawną wydania tej decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą. Z mocy art. 12 ust. 4 tej ustawy własność działek nr ...przeszła na Gminę L. z dniem, w którym ta decyzja stała się ostateczna tj. 29 maja 2008r., a zatem uzasadnione stało się ustalenie dla byłych właścicieli (ich spadkobierców) odszkodowania zgodnie z art.12 ust. 5. Przed ustaleniem tego odszkodowania cytowana specustawa została z dniem 10 września 2008r. zmieniona ustawą z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008r., Nr 154, poz. 958 ze zm.), zwanej ustawą zmieniającą. Ustawa zmieniająca wprowadziła istotne zmiany w procesie realizacji inwestycji drogowych, zastępując wymóg uzyskania dwóch wydawanych w odrębnych postępowaniach decyzji tj. decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i następnie decyzji o pozwoleniu na budowę - jedną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie specustawy. Ustawa zmieniająca dodała ponadto do specustawy przepis art. 18 ust. 1e, mający istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jednocześnie ustawa zmieniająca wprowadziła przepisy przejściowe, dotyczące postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy czyli do 10 września 2008r., nakazując w takich przypadkach stosowanie przepisów dotychczasowych, przewidujących obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o lokalizacji drogi i pozwolenia na budowę. W zakresie ustalania i wypłaty odszkodowań ustawa zmieniająca nakazała natomiast stosować przepisy specustawy w zmienionym brzmieniu, obejmującym zatem dodany art. 18 ust. 1 e, który umożliwia byłym właścicielom nieruchomości uzyskanie powiększonego o 5% odszkodowania. (art. 6 ust.1-3 ustawy zmieniającej). Dokonując wykładni przepisu art. 18 ust. 1 e stwierdzić należy, że wprawdzie posługuje się one pojęciem "decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej", a nie o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, to jednak z uwagi na wyraźne nakaz stosowania tego przepisu również w postępowaniach toczących się w oparciu o przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej), a więc takich, które już po 10 września 2008r. zakończą się decyzją o lokalizacji drogi, a nie decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, należy przyjąć - mając na uwadze, że obie decyzje przenoszą własność nieruchomości na Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne (art. 12 ust. 4 specustawy w aktualnym i poprzednim brzmieniu) – że analizowany przepis art. 18 ust. 1 e specustawy w takich sytuacjach będzie odnosił się również do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, wydanej po dniu 10 września 2008r. Całkowicie odrębnie uregulowano natomiast w art. 7 ustawy zmieniającej sytuacje, w których postępowanie było prowadzone m.in. na podstawie niezmienionej specustawy i zostało zakończone przed dniem 10 września 2008r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej - wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Przepis ten stanowi, że jeżeli w terminie 30 dni od daty wejścia w życie ustawy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia, wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Ustawodawca w art. 7 ustawy zmieniającej wyszedł więc naprzeciw podmiotom, które nie mogą już uzyskać decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie aktualnie obowiązującej specustawy, ponieważ posiadają już ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi (a decyzja taka z mocy art. 43 ust. 1 specustawy pozostaje w obrocie prawnym) i nie mogłyby już uzyskać odszkodowania zwiększonego o 5% na podstawie art. 18 ust. 1 e specustawy, do którego odsyła art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej, ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 18 ust. 1 e, liczonego od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Podkreślić należy, że omawiany art. 7 ustawy zmieniającej ma charakter szczególny w stosunku do art. 6 ust. 1- 3 tej ustawy tylko w zakresie przesłanek uzyskania zwiększonego o 5% odszkodowania, natomiast samo odszkodowanie już po 10 września 2008r. ustalane jest – zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej - w trybie i na zasadach określonych w specustawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że to właśnie przepis art. 7 ustawy zmieniającej, a nie art. 18 ust. 1 e specustawy stosowany zarówno bezpośrednio, jak i przez odesłanie w art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej, mógł stanowić podstawę przyznania skarżącej E. C. zwiększonego o 5% odszkodowania, zatem przesłanki wskazane w tym przepisie organy powinny były dokładnie ustalić.. Badając sprawę stwierdzić należy, że organy obu instancji odnosiły się wprawdzie do tych przesłanek, ale poczynione ustalenia i wnioski nie są przekonywujące. Jak wskazano, powołany przepis art. 7 ustawy zmieniającej uzależnia przyznanie odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego od wydania nieruchomości w terminie 30 dnia od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. od 10 września 2008r. – w niniejszej sprawie należało więc zbadać czy do dnia 10 października 2008r. skarżąca wydała przedmiotową nieruchomość. Organy obu instancji ustaliły, że wydanie nie nastąpiło, gdyż "zgłoszenie wydania przedmiotowych działek od współwłaścicielek nie wpłynęło", nie "zawarto niezbędnego protokołu zdawczo - odbiorczego ani nie zostało złożone przez właściciela jednostronne oświadczenie". Zdaniem Sądu, wskazane przez organy okoliczności nie świadczą o tym, że wydanie nie nastąpiło. Należy podkreślić, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, wbrew stanowisku organów – nie było zatem konieczne sporządzenie protokołu zdawczo – odbiorczego ani też złożenie jednostronnego oświadczenia woli dotychczasowych właścicieli nieruchomości o jej przekazaniu Gminie L. (por. także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 października 2009r., II SA/Ol 757/09). W świetle powołanego wcześniej art. 12 ust. 4 specustawy własność nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi (lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) przechodzi z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Przejście prawa własności na Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) oznacza nabycie przez ten podmiot wiązki uprawnień do rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej, a więc do posiadania i pobierania z niej pożytków. Z chwilą przejścia prawa własności zasadniczo przechodzi więc i władztwo faktyczne nad nieruchomością, chyba że dotychczasowy właściciel korzysta nadal z nieruchomości na zasadach określonych w specustawie (art. 12 ust. 6 specustawy w aktualnym brzmieniu). O ile zatem nieruchomość jest zagospodarowana przez dotychczasowego właściciela, władztwo faktyczne nie przechodzi na nabywcę równocześnie z prawem własności, jeśli jednak nieruchomość nie jest zagospodarowana i wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela, nie ma podstaw do wymagania od dotychczasowego właściciela wydania nieruchomości, w szczególności do żądania od niego dodatkowych oświadczeń. Z kolei sporządzenie protokołu zdawczo – odbiorczego może mieć znaczenie przy ustalaniu wartości nieruchomości ze względu na konieczność określenia stanu nieruchomości, w żadnym razie nie musi to być tożsame z wydaniem nieruchomości nabywcy. Zgodzić się należy z poglądem WSA w Olsztynie, wyrażonym w powołanym wyżej wyroku w sprawie II SA/Ol 757/09, że również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. Ustalenia w tym zakresie winny zostać przez organ poczynione. Brak wskazanych okoliczności uniemożliwia Sądowi prawidłową ocenę zaskarżonej decyzji, dopiero ich ustalenie pozwoli na wiarygodną ocenę sprawy. Badając sprawę ponownie, organ wyjaśni dokładnie stan faktyczny, uwzględniając powyższe wskazania Sądu, a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.