II SA/Sz 684/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r,. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 Kpa, art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4d, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 3, ust. 3 i art. 23 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. la i ust. 5 i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), w związku z decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] r. uchylającą decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu w dniu [...] r., dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przysługującego Spółce A., do nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obr. [...] m. [...], przejętej na rzecz Gminy Miasto [...] z mocy prawa na podstawie decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi wraz z infrastrukturą stanowiącej dojazd do [...] w ramach zadania inwestycyjnego [...], orzekł dla tejże Spółki w wysokości [...] zł - równej wartości odtworzeniowej wywłaszczonej nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. w operacie szacunkowym z dnia [...] r. Od przedmiotowej decyzji Spółka A. złożyła odwołanie wnosząc o "zmianę decyzji Starosty poprzez ustalenie odszkodowania zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. S., tj. w kwocie [...] zł. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia sporządzonego na zlecenie Starosty operatu szacunkowego sporządzonego przez M. K. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] r., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] r., zatwierdził podział działki nr [...] obr. [...] m. [...] (KW nr [...]) będącej w wieczystym użytkowaniu Spółki A. oraz orzekł, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha, powstała w wyniku tego podziału, z mocy prawa przechodzi na własność Gminy Miasto [...] z dniem, w którym wymieniona decyzja stała się ostateczna. W celu ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość przez Gminę Miasto [...] Starosta, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zlecił wybranemu rzeczoznawcy majątkowemu (na podstawie Prawa zamówień publicznych) wykonanie opinii w sprawie wartości nieruchomości wywłaszczonej, w formie operatu szacunkowego. Dnia [...] r. rzeczoznawca majątkowy M. K. przeprowadziła oględziny przedmiotu wyceny, w wyniku których stwierdzono, że działka ma kształt [...], płaskie ukształtowanie terenu. Występują na niej następujące budowle: ogrodzenie z ram stalowych o wymiarach [...] m x [...] m, utwardzenie placu z płyt drogowych pełnych o szerokości od [...] m do [...] m i długości [...] m, część budynku garażowego w zabudowie szeregowej, wykonanego w technologii tradycyjnej. Położenie budynku garażowego oraz przebieg granic działki nr [...] powoduje, że rozbiórce podlegać będą łącznie [...] segmenty garażu o powierzchni [...] m2. Przedmiotowa działka położona jest w otoczeniu terenów zabudowanych budynkami usługowymi, magazynowo - składowymi. W dalszym sąsiedztwie występuje zabudowa usługowo - magazynowo - składowa i mieszkaniowa oraz tereny niezabudowane. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego część obszaru miasta [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] - drogi gminne. Operat szacunkowy określający wartość wywłaszczonej nieruchomości rzeczoznawca M. K. sporządziła w dniu [...] r. Metoda wyceny przedmiotowej nieruchomości została szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której Starosta wskazał m. in., iż z uwagi na brak na rynku nieruchomości transakcji dotyczących gruntu z budowlami, które umożliwiłyby określenie wartości rynkowej nieruchomości, w operacie została określona wartość odtworzeniowa podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Wartość odtworzeniowa nieruchomości została określona oddzielnie dla wartości gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i oddzielnie dla części składowych (art. 135 ust. 2 u.o.g.n.). Przy określaniu wartości gruntu uwzględniono jego rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.og.n.). Określenia wartości rynkowej gruntu dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, metodą porównywania parami określoną w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), stosując przepis § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia. Natomiast przy określaniu wartości części składowych gruntu oszacowano koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem współczynnika regionalnego i stopnia zużycia. Zastosowano przy tym metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową (§ 23 ust. 4 ww. rozporządzenia). Wartość gruntu wydzielonego pod nową drogę gminną została określona zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Badanie przez rzeczoznawcę transakcji obejmujących nieruchomości nabyte pod drogi publiczne wykazało istnienie obiektów możliwych do wykorzystania jako nieruchomości podobne do wycenianej. Z tego zbioru zostały wybrane [...] obiekty porównawcze o cechach najbardziej podobnych do wycenianej nieruchomości gruntowej. Po przeprowadzeniu procedury wymaganej przy metodzie porównywania parami uzyskano jednostkową wartość gruntu w wysokości [...] zł/m2, stąd wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] ha wynosi [...] zł. Natomiast wartość odtworzeniowa części składowych wywłaszczonej nieruchomości (określona zgodnie z art. 135 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), z uwzględnieniem stopnia zużycia technicznego dla płyt drogowych w wysokości [...]%, segmentów garażowych - [...]%, ram ogrodzeniowych - [...]%, betonowego cokołu ogrodzenia - [...]%, a także współczynnika regionalnego - wynosi [...] zł, co daje łączną wartość odtworzeniowa przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] zł". Stronie umożliwiono zapoznanie się z treścią operatu oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Spółka A. pismem z dnia [...] r. poinformowała, organ I instancji, że treść powyższego operatu budzi szereg wątpliwości w zakresie sposobu i metody ustalającej wartość wywłaszczonej nieruchomości, w związku z czym sporządzi na swój koszt nowy operat szacunkowy. Dnia [...] r. Spółka przedłożyła operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. S., (nr uprawnień [...]), określający wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę gruntową nr [...], zabudowaną budynkiem garażowym wraz z towarzyszącą infrastrukturą wg aktualnego sposobu użytkowania na kwotę [...] zł. Jednocześnie Spółka wniosła o rozstrzygnięcie kwestii różnych wartości wywłaszczonego prawa. W dniu [...] r. rzeczoznawca majątkowy M. K. przedłożyła sprostowanie do opracowanego przez siebie operatu szacunkowego, dotyczące obliczenia wartości odtworzeniowej ogrodzenia znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta pismem nr [...] z dnia [...] r. poinformował, że Spółka A. nie złożyła oświadczenia o wydaniu nieruchomości w terminie 30 dni, w związku z powyższym nie ma podstaw do powiększenia, zgodnie z art. 18 ust. 1 e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowania o kwotę 5 % wartości odtworzeniowej. Dnia [...] r. strona przedłożyła do akt Odpis Aktualny Rejestru Przedsiębiorców z Krajowego Rejestru Sądowego, potwierdzający fakt zmiany nazwy i rodzaju Spółki ze [...] na [...]. Od powyższej decyzji Starosty Spółka A. wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda m.in. zalecił organowi I instancji, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu przeprowadził rozprawę administracyjną, z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i wszystkich stron, w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących wartości wycenianej nieruchomości. W przeprowadzonej dnia [...] r. rozprawie administracyjnej wzięły udział: J. J. - naczelnik Wydziału [...] Starostwa Powiatowego w [...], I. P. -Zastępca Naczelnika ds. [...] Starostwa Powiatowego w [...], I. G. - Inspektor w Wydziale [...] Starostwa Powiatowego w [...], M. K. -rzeczoznawca majątkowy oraz B. S. - pełnomocnik Spółki A. B. S. w czasie trwającej rozprawy administracyjnej kwestionował prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., przyjętego przez Starostę do określenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę Miasto [...] przedmiotowej nieruchomości, w tym przyjętą w ww. operacie metodę wyceny. Dnia [...] r. powołany przez Spółkę A. rzeczoznawca majątkowy A. S. przedłożył do akt przedmiotowej sprawy pismo, w którym ustosunkował się do zarzutów Starosty dotyczących sporządzonego przez niego operatu szacunkowego z dnia [...] r. A. S., prokurent samoistny Spółki A., pismem z dnia [...] r. przedstawiła zarzuty do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. Pismem z dnia [...] r. M. K. ustosunkowała się do przedstawionych zarzutów. Decyzją nr dnia [...] r. Starosta ponownie ustalił dla Spółki A. odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia z dniem [...] r. prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, w wysokości [...] zł. Uzasadniając merytorycznie swą decyzję z dnia [...] r. utrzymującą w mocy powyższą decyzję Starosty z dnia [...]r. Wojewoda stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wywłaszczenie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.). Powyższa ustawa jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg krajowych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. W sprawach w niej nieuregulowanych, zgodnie z art. 23, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Te wszystkie okoliczności winny być przez biegłego rzeczoznawcę uwzględnione przy dokonywaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości, gdyż mają istotny wpływ na wysokość szacunku. Stosownie do art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. W myśl art. 175 ust. 1 ww. ustawy rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania swoich czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Metody i techniki wyceny nieruchomości zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat szacunkowy ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 Kpa, bowiem jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Zarówno opinia biegłego, jak i tzw. "opinia prywatna" (tj. opinia sporządzona na zlecenie jednej ze stron postępowania), podlegają ocenie organu administracji, który w oparciu o te dowody rozstrzyga daną sprawę. W myśl art. 77 § 1 i art. 80 kpa organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Jeżeli sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowego operatu. Nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu w postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia jej przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą opisane wyżej wymagania fachowe, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania mocy dowodowej operatu. Dopiero po dokonaniu weryfikacji sporządzonej wyceny przez organ administracji będzie ona mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z treści art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, wynika obowiązek organu administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zaś obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby ten dokument miał wartość dowodową. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt [...]). Organ administracji mając na względzie interes obywatela czuwa nad tym, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniła wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta, wydając zaskarżoną decyzję, zastosował się do zalecenia Wojewody wskazanego w decyzji z dnia [...] r., a mianowicie zgodnie z art. 89 § 2 kpa przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego M. K. i B. S. - pełnomocnika Spółki A. Ponadto w myśl art. 77 § 1 i art. 80 kpa Starosta zbadał i stwierdził, iż przedłożony operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., określający wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego dla przedmiotowej nieruchomości, sporządzony został zgodnie z przepisami oraz jest logiczny i zupełny. Powyższe rozważania znalazły odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu twierdzenia, iż wobec zaistniałych rozbieżności w wycenie wartości wywłaszczonego prawa w operatach szacunkowych – opracowanym na zlecenie organu przez M. K. i opracowanym na zlecenie strony przez A. S., Starosta winien wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia operatu szacunkowego sporządzonego przez M. K., Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. W postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu. Zgłoszenie przez stronę alternatywnego operatu szacunkowego nie oznacza konieczności zwrócenia się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o tzw. arbitraż. Takim prawem dysponuje natomiast strona. Wojewoda nie podzielił wyrażonej w odwołaniu opinii, że decyzja Starosty została wydana bez uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zdaniem organu, Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. wskazał stan faktyczny w sposób nie budzący wątpliwości, poprzez zebranie i przedstawienie wszystkich materiałów i dowodów niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu prawnym swej decyzji organ I instancji szczegółowo omówił zastosowane przepisy. Powyższą decyzję Wojewody Spółka A. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] r. Skarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 7 kpa przez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie rozstrzygnął prawidłowo spornej kwestii różnicy wartości wywłaszczonego prawa jaka zarysowała się po zestawieniu operatów M. K. i A. S. Organ administracji nie podjął bowiem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie załatwił sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem skarżącej, Wojewoda niewłaściwie uznał, iż Starosta prawidłowo przyjął jako dowód w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. W ocenie strony Starosta winien ustalić wysokość odszkodowania za grunty przejęte przez Gminę Miasto [...] na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody co do obowiązku strony w kwestii zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o wydanie opinii rozstrzygającej spór dotyczący różnicy wartości wywłaszczonego prawa. W sytuacji, gdy okoliczności sprawy budzą szereg wątpliwości oraz fakt, iż wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawców w dalszym ciągu są kwestionowane, to organ administracji publicznej - zgodnie z art. 7 Kpa - winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Tymczasem- mimo wniosku skarżącej - w sprawie nie został przeprowadzony dowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, który miał na celu wyjaśnienie i rozstrzygnięcie spornej kwestii wartości wywłaszczonego prawa oraz wysokości należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz ich wykładni. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu jeśli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) i rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi wysokość odszkodowania ustalonego dla skarżącej Spółki z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przysługującego jej do nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obr. [...] m. [...], przejętej na rzecz Gminy Miasto [...] na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] r. zezwalającej na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi wraz z infrastrukturą, stanowiącej dojazd do [...], w ramach zadania inwestycyjnego [...]. Zarzuty skargi w tej kwestii sprowadzają się w zasadzie do negowania przez skarżącą prawidłowości wyceny wartości prawa użytkowania wieczystego ustalonego w oparciu o przyjęty jako dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę M. K., której strona skarżąca przeciwstawia operat sporządzony na swoje zlecenie przez rzeczoznawcę A. S. oraz do zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 7 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w przedmiocie różnicy w wartości wywłaszczonego prawa w poszczególnych operatach. Zarzuty te, zdaniem Sądu, uznać należy za nietrafne. Wskazać należy, że wywłaszczenie opisanej nieruchomości nastąpiło na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze. zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi w następstwie decyzji o lokalizacji drogi ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W sprawach nieuregulowanych w w/w ustawie, stosuje się - stosownie do art. 23 - przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze. zm.). Przepisy tej ustawy regulują także postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma zatem ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., przyjętego do ustalenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania, która jest kwestionowana przez skarżącą Spółkę przez przeciwstawienie opinii wybranego przez siebie rzeczoznawcy – A. S. Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 Kpa to prowadzący postępowanie organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że w sprawach wymagających wiadomości specjalnych organ zwraca się do biegłego o wydanie opinii (art. 84 § 1 kpa). Do takich spraw, wymagających wiadomości specjalnych należy określenie wartości nieruchomości, której dokonuje rzeczoznawca spełniający warunki określone w art. 174-178 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak stanowi art. 154 ust. 1 tej ustawy, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, kierując się celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, stanem nieruchomości oraz dostępnymi danymi o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe kryteria wyceny nieruchomości przeznaczonych na określone cele, reguluje wydane z upoważnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową powinien odpowiadać § 36 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją o przeznaczeniu pod inwestycję drogową określa się w podejściu kosztowym. Z powyższego wynika, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. Z operatu szacunkowego M. K. wynika, że w analizowanym okresie (lata [...] - [...]) na terenie miasta [...] brak było wolnorynkowych transakcji nabywania podobnych nieruchomości tj. zabudowanych zespołem [...] garaży z utwardzeniem placu, ogrodzeniem i przeznaczonych pod drogę publiczną. Odnotowano tylko transakcje nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne. W tej sytuacji – zdaniem rzeczoznawcy – nie można było określić wartości nieruchomości w podejściu porównawczym w odniesieniu do cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Kierując się § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia rzeczoznawca rozszerzył badanie rynku na inne miejscowości [...]. Jak stwierdził rzeczoznawca M. K., w objętym analizą obszarze zebrano wystarczającą ilość danych transakcyjnych, których przedmiotem był obrót nieruchomościami gruntowymi o małych powierzchniach zabudowanych budynkami garażowymi, jednakże ze względu na brak podobieństwa do nieruchomości wycenianej nie wykorzystano ich w procesie wyceny. Rzeczoznawca wyjaśnił w swym operacie, że przepisy prawa i stwierdzone transakcje spowodowały, że została określona wartość odtworzeniowa nieruchomości, przy określaniu której oddzielnie określono wartość gruntu i oddzielnie jego części składowych , przy zastosowaniu podejścia kosztowego i metody kosztów odtworzenia. W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy M. K. zastosowała metodę i technikę wyceny nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami, co zostało w sposób jasny, przejrzysty, logiczny i zupełny przedstawione i uzasadnione w jej operacie z dnia [...] r. Dowód ten został oceniony przez organy administracji pod względem formalnym jako spełniający wszelkie, wynikające z przepisów prawa wymogi i przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu. Zarzut skarżącej zgłoszony na rozprawie administracyjnej odnośnie błędnego wyboru metody wyceny w tym operacie jest - w ocenie Sądu - nietrafny. Dokonana przez Sąd analiza tego operatu wykazała, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, w szczególności określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 Kpa., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 Kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 Kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd stwierdził, że organy obu instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a więc zgodny z zasadami procedury administracyjnej, w tym z zasadą swobodnej oceny dowodów, przeanalizowały i oceniły wartość dowodową spornego operatu szacunkowego, a wynik ich rozważań znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych przez te organy decyzji. Stwierdzić zatem należy, że organ I instancji zasadnie przyjął jako dowód w sprawie operat szacunkowy M. K., opierając na tym dokumencie rozstrzygnięcie co do wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego dla przedmiotowej nieruchomości. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do zakwestionowania tego dowodu. W szczególności nie decyduje o tym zaistniała różnica w wyniku końcowym wyceny między operatem sporządzonym na zlecenie organu w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a operatem sporządzonym przez innego rzeczoznawcę na zlecenie strony. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie z brzmieniem art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kpa lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie (ust. 1 a). Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (ust. 4). Jedynie zatem w przypadku, gdy przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, organ zobowiązany jest on podjąć dodatkowe czynności dowodowe. Może między innymi, ale nie ma obowiązku, zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W przedmiotowej sprawie jakiekolwiek wątpliwości organu, co do przyjętego operatu szacunkowego sporządzonego przez M. K. nie wystąpiły, co zostało szczegółowo przedstawione i wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nietrafny jest zatem zarzut skarżącej w kwestii obowiązku organu zwrócenia się na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami o opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu ustalenia prawidłowości operatu szacunkowego M. K. w związku z zaistniałymi różnicami wartości szacowanej nieruchomości wynikającymi z zestawienia obu operatów. Wskazany przepis obowiązku takiego nie zawiera. W pełni trafne jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, iż prawo zwrócenia się o weryfikację sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych posiada równie strona postępowania, jeżeli kwestionuj prawidłowość sporządzonego w toku postępowania operatu. Ciężar dowodu obciąża stronę, która wywodzi z niego skutki prawne. Zatem na organie ciążyłby taki obowiązek tylko w sytuacji, gdy sporządzony na jego zlecenie operat nie spełniałby warunków określonych w przytoczonych wyżej przepisach i budził uzasadnione wątpliwości. Taka sytuacja w niniejszej sprawie – jak już wyżej wskazano – nie wystąpiła. Zdaniem Sądu - organy w wyczerpujący sposób wyjaśniły w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich powodów nie mógł zostać przyjęty, jako podstawa orzeczenia o wysokości odszkodowania, operat sporządzony przez A. S. Argumenty te Sąd w pełni podziela. W związku z powyższym brak było podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone decyzją Starosty z dnia [...] r. w sposób nieprawidłowy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji oparte na opinii rzeczoznawcy M. K. są zgodne z prawem. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.