II OSK 3282/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1870/13 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., VII SA/Wa 1870/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M.na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., [...]. Jednocześnie Sąd przyznał na rzecz adwokatów T.K. oraz P.M. kwotę po 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] maja 2013 r., [...]. Z kolei ostatnią z wymienionych ([...]) decyzji odmówiono J.M. stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] w przedmiocie nałożenia na S.K. (właścicielkę obiektu budowlanego zlokalizowanego na sąsiadującej działce nr [...] w G. przy ul. [...]) obowiązek wykonania robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym. Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., [...], działając na podstawie art. 40 w związku z art. 37 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) orzekł w stosunku do S.K., jako właścicielki budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w G. przy ul. [...], o obowiązku wykonania robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami poprzez: - zamurowanie dwóch otworów okiennych we wschodniej ścianie budynku (od strony granicy z działką nr [...], o wymiarach 150 x 145 cm oraz 60 x 120 cm) bądź wypełnienie materiałami przepuszczającymi światło, takimi jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E 30. Jednocześnie zakreślono termin wykonania robót do dnia [...] lipca 2011 r. i orzeczono, że po wykonaniu obowiązków należy uzyskać decyzję orzekającą o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna z dniem [...] lutego 2011 r. (zob. pieczęć na s. 5 decyzji). Pismem nadanym na adres Inspektora Wojewódzkiego w dniu [...] kwietnia 2012 r. (sama data pisma jest najpewniej błędnie wpisana – "[...].06.2006 r. – uw. NSA) J.M. złożyła skargę administracyjną w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "K.p.a.") dotyczącą sprawy [...] prowadzonej przez Inspektora Powiatowego i rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. W motywach skargi administracyjnej jej autorka przypomniała, że S.K. zobowiązano do wykonania określonych robót związanych z doprowadzeniem jej budynku do stanu zgodnego z prawem, a termin wykonania prac upłynął dnia [...] lipca 2011 r. Skarżąca wskazała, że żadna z prac wymienionych w decyzji nie została wykonana; co więcej, S.K. wykonała dodatkowe roboty w swym budynku. Wezwaniem z dnia [...] maja 2012 r., [...] poproszono J.M. o doprecyzowanie, jakich konkretnie czynności oczekuje od organu (k. 13 akt administracyjnych). W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2012 r. J.M. doprecyzowała, że intencją złożonego przez nią pisma było wniesienie skargi na podstawie art. 235 § 1 K.p.a. W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. Inspektor Wojewódzki ponownie wezwał J.M. do wykazania, w którym z trybów nadzwyczajnych postępowanie z jej wniosku powinno być przeprowadzone (k. 16 akt administracyjnych WINB). Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. J.M. wyjaśniła, że jej intencją było złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (z dnia 25 stycznia 2011 r. – uw. NSA) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z faktem, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – wobec niewykonania przez jej adresata robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (k. 10 akt administracyjnych WINB). Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 156 § 1, art. 158 § 1 i art. 104 K.p.a. oraz na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – uw. NSA, dalej: "P.b. z 1994 r.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r., [...]. W motywach decyzji Inspektor Wojewódzki wskazał na przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem wzruszenia aktów prawnych i stoi ono w opozycji do jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada trwałości decyzji (art. 16 K.p.a.). Inspektor Wojewódzki stwierdził dalej, że w wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, iż weryfikowana decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ zwrócił uwagę, że zdaniem J.M. w sprawie występuje przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Inspektor Wojewódzki dalej wyjaśnił, iż w ramach tego przepisu rozważać można "brak podstawy prawnej" kwestionowanej decyzji albo wydanie jej z "rażącym naruszeniem prawa". Podał następnie, że podstawę prawną decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. stanowił art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 20 ze zm., zwanej dalej "P.b. z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. Organ przypomniał także, że w sprawie wcześniej został wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 23 maja 1997 r., SA/Ka 2786/95. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzająca ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego ocena prawna zawarta w wyroku SA/Ka 2876/95 jest wiążąca, tym bardziej, że w orzeczeniu tym uwzględniono wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 103 P.b. z 1994 r. (wyroku z dnia 31 stycznia 1996 r., K. 9/95). Weryfikując podstawę prawną zastosowaną w decyzji z dnia 25 stycznia 2011 r. Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że zgodnie z art. 40 P.b. z 1974 r. "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Z kolei w myśl art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Inspektor Wojewódzki wskazał, że pewne kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych wywoływało to, według jakiego stanu prawnego oceniać wymienioną wyżej przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Organ zaznaczył, że o ile zagadnienie to może być podstawą do rozważania trafności różnych interpretacji przepisu, to jednak wykluczone jest stwierdzenie, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. doszło do jego rażącego naruszenia Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego nie można mówić także o rażącym naruszeniu art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 P.b. z 1974 r. Decyzja z [...] stycznia 2011 r. została wydana w oparciu o ekspertyzę inż. W.K. J.M. podważała bezstronność eksperta, jednakże nie zakwestionowała jej jako takiej. W końcowej części uzasadnienia swej decyzji Inspektor Wojewódzki odniósł się także do pozostałych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (punkty 1, 3-7 tego paragrafu) uznając, że nie zachodzą one w sprawie. Odwołanie od decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2013 r., [...] złożyła J.M. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r. (k. 2 akt administracyjnych GINB). Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż w sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała, że decyzja o nałożeniu obowiązków na S.K. (co nastąpiło decyzją z dnia 25 stycznia 2011 r.), w zestawieniu z późniejszą decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. orzekającą o pozwoleniu na użytkowanie jej budynku mieszkalnego (mimo nie wykonania żadnych nakazanych robót) rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności wyrażające się w wyłącznie negatywnych i znaczących skutkach społeczno-gospodarczych dla strony składającej odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy – przedstawiwszy treść art. 156 § 1 K.p.a. – wskazał, że jego zdaniem decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, którą zarzuca skarżąca, ani żadną inną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Następnie organ wyjaśnił, że wydanym w sprawie w wyroku z dnia 23 maja 1997 r., SA/Ka 2786/95 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wskazał, że w myśl znajdujących zastosowanie przepisów P.b. z 1974 r. likwidacja skutków samowoli następowała przede wszystkim za pomocą środków prawnych przewidzianych art. 37 tej ustawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że jest poza sporem, iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające przymusową rozbiórkę z art. 37 P.b. z 1974 r. Budynek mieszkalny znajduje się na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem uzupełnienia terenu budynkami mieszkalnymi na wydzielonych działkach. W ocenie Sądu, nie zachodzą też inne okoliczności wymienione w art. 37 P.b. z 1974 r. (niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia, pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych). Zatem wobec braku podstaw do nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 37 P.b. z 1974 r. zasadnie Inspektor Powiatowy przeprowadził postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 40 P.b. z 1974 r. Powołując się na treść art. 40 oraz art. 37 ust. P.b. z 1974 r. oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46) - organ wskazał, że sporny budynek został zlokalizowany w odległości 2,5 m (2,60 m) od granicy niezabudowanej działki J.M. o szerokości 12,50 m i nastąpiło to bez jej zgody. Jednakże biorąc pod uwagę § 12 ust. 6 rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, obowiązkiem Inspektora Powiatowego było nałożenie w trybie art. 40 P.b. z 1974 r., określonych nakazów, poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych bądź wypełnienie materiałami przepuszczającymi światło, o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E 30, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodności z przepisami cytowanego rozporządzenia. Organ ustalił, że w przypadku zamierzeń inwestycyjnych J.M. istnieje możliwość zagospodarowania jej działki. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia prawa, którym zdaniem skarżącej obarczona miała być decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r., a dotyczącego faktu, że nakazy w niej zawarte nie zostały wykonane (i udzielono pozwolenia na użytkowanie) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że naruszenie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. określane jest w doktrynie oraz orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne. W sprawie tak sytuacja nie występuje. Kwestia wydania w późniejszym czasie pozwolenia na użytkowanie, pomimo nie wykonania czynności nałożonych w trybie art. 40 P.b. z 1974 r., jest odrębną kwestią, objętą innym postępowaniem administracyjnym. W skardze J.M. wniosła o stwierdzenie nieważności (względnie uchylenie) decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. i poprzedzających ją decyzji. Wystąpiła także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w wyniku nie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. pomimo wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa; - błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wynik sprawy, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, iż budowa budynku podlegającego legalizacji została zakończona przed dniem [...] października 1994 r. i w efekcie rozpoznanie sprawy nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r., a nie jak powinno być – w oparciu o przepisy ustawy z 1994 r.; - naruszenie art. 8 K.p.a. w wyniku oparcia decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia o treść ekspertyzy sporządzonej przez pełnomocnika osoby występującej w sprawie jako strona, - naruszenie art. 7 K.p.a. w wyniku nie podjęcia z urzędu działań mających na celu zweryfikowanie wyżej wymienionej ekspertyzy. W skardze J.M.wskazała, że adaptacja oraz roboty budowlane dotyczące spornego budynku miały miejsce jeszcze w 1995 r. więc powinny podlegać przepisom ustawy z 1994 r., w tym przepisowi art. 48 nakazującemu rozbiórkę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., VII SA/Wa 1870/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę oraz przyznał pełnomocnikom skarżącej działającym z urzędu wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej. W motywach wyroku Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r., [...], nakładająca na inwestorkę S.K. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta, a także poprzedzająca ją decyzja Inspektora Wojewódzkiego wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym. Sąd zwrócił też uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dodał, że kontroli decyzji dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tej (kontrolowanej) decyzji. Sąd przypomniał także, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Przechodząc do bardziej szczegółowych aspektów sprawy Sąd zaznaczył, że jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co ma miejsce wówczas, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, natomiast organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. W ocenie Sądu organy – zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Inspektor Wojewódzki – prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., [...]. Sąd wyjaśnił dalej, że zasadniczym argumentem skargi jest zarzut zastosowania nieprawidłowego aktu prawnego, to jest ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a nie jak według skarżącej powinno być – ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano dalej, że analiza zaskarżonych decyzji oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji prowadzi do wniosku, że budowa miała miejsce w latach 1991 r. - 1994 r. Dlatego w ocenie Sądu Inspektor Powiatowy, którego decyzja kontrolowana jest w postępowaniu nieważnościowym, zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.. Sąd dodał, że przesądził o tym wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 1997 r., SA/Ka 2786/95. Nieuprawniona byłaby zatem polemika z orzeczeniem tego Sądu. Odnosząc się do powyższego Sąd dopowiedział, że inwestorka pismem z dnia [...] grudnia 1994 r. wystąpiła do Burmistrza C. o zalegalizowanie wybudowanego budynku mieszkalnego, a organ powiatowy prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego opierając działania o art. 40 w związku z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec braku podstaw do zastosowania art. 37 tej ustawy organ powiatowy zasadnie przeprowadził legalizację budowy na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r. Budowa budynku na działce nr [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Chełmek zatwierdzonym uchwałą nr VI/36/94 Rady Miejskiej w Chełmku z dnia 24 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Bielskiego nr 13, poz. 108). Obiekt znajduje się w jednostce strukturalnej B 7 MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zakłada się uzupełnienie budynkami mieszkalnymi na wydzielonych działkach), a zatem nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., nadto obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - a więc nie zachodzą również okoliczności wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaistniałej sytuacji, skoro nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 37 P.b. z 1974 r., organ miał obowiązek zastosować art. 40 P.b. z 1974 r. i zobowiązać inwestora do wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami. Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji trafnie dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dopatrując się naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r., [...]. W ten sposób można wyeliminować z obrotu tylko decyzje obarczone kwalifikowaną wadliwością, a w kontrolowanej sprawie Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył. Sąd stwierdził wreszcie, że wbrew twierdzeniom skarżącej organy przeprowadziły postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a. i przedstawiły należycie motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu (w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a.). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., VII SA/Wa 1870/13 złożyła J.M. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie: – przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – uw. NSA, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze z dnia [...] sierpnia 2013 r. i jej uzupełnieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r., w tym w szczególności do zarzutu przedstawienia przez stronę postępowania administracyjnego ekspertyzy, której autorem jest pełnomocnik tej strony, co poddawało w wątpliwość rzetelność przedstawionych w ekspertyzie wniosków i skutkowało naruszeniem konstytucyjnego prawa do sądu; – naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rażącym naruszeniem prawa nie jest naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. w wyniku czego doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego; Wskazując na powyższe J.M. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z podatkiem VAT według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w uprzednio złożonej skardze z dnia 14 sierpnia 2013 r. i jej uzupełnieniu podniesiono szereg zarzutów, w tym między innymi: zarzut naruszenia art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki nieważności decyzji administracyjnej; zarzut naruszenia art. 77 § l K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego mający wpływ na wynik sprawy; zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. w wyniku oparcia decyzji o treść ekspertyzy sporządzonej przez pełnomocnika osoby występującej w sprawie jako strona postępowania oraz zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie przez organ działań mających na celu zweryfikowanie poprawności przedstawionej ekspertyzy, w sytuacji gdy tego żądała skarżąca. J.M. wywiodła dalej, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1457/11, OSP 2012, z. 11, poz. 105, przy wykładni art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uwzględnić art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który ustanawia prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Powyższe prawo obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę. Oznacza to, że w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić nie tylko zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie; obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego Zdaniem J.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny pomijając podnoszone zarzuty pozbawił ją de facto możliwości kontroli dokonanych przez siebie ustaleń. Skarżąca podkreśliła, że nie sposób ustalić czym kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a także czy przyjęte przez sąd stanowisko jest poprawne. W uzasadnieniu wyroku zabrakło jakichkolwiek argumentów dotyczących zarzutów, do których to argumentów skarżąca mogłaby się odnieść w skardze kasacyjnej. Według skarżącej poza nierozpoznaniem podniesionych zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął także błędne stanowisko co do możliwości stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. do kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W ocenie skarżącej błędnie przyjęto w uzasadnieniu wyroku, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. nie jest naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., w wyniku naruszenia których doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego podczas postępowania administracyjnego. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z art. 103 P.b. z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z tym zastrzeżeniem, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. J.M. podkreśliła, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] Inspektor Powiatowy przyjął, że w sprawie miało zastosowanie Prawo budowlane z 1974 r. Organy, jak ustalił sąd pierwszej instancji, przyjmowały to stanowisko ze względu na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1997 r., SA/Ka 2786/95 wskazując, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu tegoż Sądu wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Powołano się także na znajdujący się w aktach sprawy wniosek S.K. z dnia [...] grudnia 1994 r. o zalegalizowanie budynku mieszkalnego. W ocenie skarżącej powyższe ustalenia stoją w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym potwierdzonym chociażby w przedstawionej przez nią dokumentacji. Wynika z niej jasno, iż prace przy budynku prowadzone były także po 1 stycznia 1995 r. a zatem nie można uznać, że budynek był przed tą datą ukończony. Zdaniem J.M. nie sposób zgodzić się z organami, że budynek został ukończony przed 1 stycznia 1995 r. skoro Burmistrz C. wydał w dniu [...] marca 1995 r. postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót. Z logicznego punktu widzenia nie do pogodzenia jest fakt zakończenia budowy z jednoczesnym prowadzeniem robót budowlanych. Skarżąca zauważyła także, że organy wskazywały, iż stosowały P.b. z 1974 r. ze względu na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 1997 r., którym były związane. J.M. nie zgodziła się z tym twierdzeniem, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., I OSK 670/11). W ocenie skarżącej należy uznać, iż stwierdzenie, że roboty budowlane toczyły się także po dniu 1 stycznia 1995 r. (co jest równoznaczne z faktem nieukończenia budynku przed tą datą) jest niewątpliwie zmianą istotnych okoliczności faktycznych, o których mowa w powołanym powyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym organy nie były związane oceną prawną zawartą w rozstrzygnięciu Sądu z 1997 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła S.K. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako wniesionej bez usprawiedliwionych podstaw, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na to, iż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wystąpiła także o przyznanie pełnomocnikowi uczestniczki kosztów nieopłaconej podstawy prawnej udzielonej z urzędu. W argumentacji odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania zaznaczyła, że według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest zasadny jedynie wtedy, gdy trafność zarzutów, do których sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku, zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., I OSK 2706/13). Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Ponadto zarzut jest zasadny, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, co następuje, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Powyżej wskazane uchybienia nie występują w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. S.K. przypomniała, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodu prawnego jasno wynika, że wyłączną podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji byłoby uznanie, że organ przy rozpoznawaniu sprawy zastosował przepisy niewłaściwej ustawy. Okoliczność ta nie miała jednak miejsca, co zostało już stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 1997 r, SA/Ka 2786/95 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. J.M. kwestionując wyrok z dnia 3 września 2014 r. przedstawiła dwa odrębne zarzuty. Dotyczą one naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: – przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze z dnia 14 sierpnia 2013 r. i późniejszym piśmie procesowym oraz – naruszenia prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rażącym naruszeniem prawa nie jest naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., w wyniku naruszenia których doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zgodnie z art. art. 141 § 4 P.p.s.a. "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Rozpatrując podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. konieczne jest podkreślenie, że przepis ten określa jakie elementy powinno posiadać uzasadnienie wyroku. Chodzi więc o część orzeczenia sądu, która sporządzana jest po wydaniu samego rozstrzygnięcia. Ze względu na to w orzecznictwie sądów administracyjnych poddawano pod wątpliwość, czy wadliwe uzasadnienie wyroku może być traktowane jako naruszenie mające wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie, czy jako takie może zostać skutecznie podniesione w skardze kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnięte zostały w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 3, poz. 39), w której stwierdzono, że art. 141 § 4 P.p.s.a. "może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia". W świetle cytowanej tezy uchwały nie ma podstaw do uwzględnienia w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a podniesionego jako samodzielna podstawa kasacyjna (co do zgłoszonego w skardze kasacyjnej powiązania tego zarzutu z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – zob. niżej). Nie ulega wątpliwości, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił stanowisko co do stanu faktycznego, który przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił także szeroko powody, które jego zdaniem przemawiały za uznaniem za prawidłowe poszczególnych konkluzji organu zawartych w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzupełniając powyższe – wychodząc nieco poza zaprezentowane w uchwale II FPS 8/09 formalne ujęcie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podnoszony przez J.M. brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze z dnia [...] sierpnia 2013 r. i jej uzupełnieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie mógł mieć dla sprawy istotnego znaczenia. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. przeprowadzone było w trybie nadzwyczajnym. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na wyjaśnieniu tej właśnie kwestii, akcentując, że wszelkie spory dotyczące podstawy prawnej ostatecznej decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym oraz materialnoprawnych i formalnych aspektów zawartego w niej rozstrzygnięcia nie mogą być przenoszone na etap postępowania nieważnościowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny generalnie nie podzielił bowiem stanowiska skarżącej, że zgłaszane przez nią okoliczności i zarzuty mogą świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez Inspektora Powiatowego, który wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. Powołał się przy tym na wcześniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 23 maja 1997 r., SA/Ka 2786/95, który istotnie ukierunkował przebieg sprawy administracyjnej. Z wymienionych wyżej względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. rezygnując z szczegółowej argumentacji dotyczącej poszczególnych kwestii ponoszonych przez J.M. w skardze i złożonym piśmie procesowym. Sąd wyczerpująco uzasadnił, że skarżąca w istocie zmierza do przedstawienia tez podważających ocenę sprawy i wskazania sformułowane we wcześniejszym wyroku. Wykazał też, że w tym kontekście zarzuty zgłaszane wobec decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] nie mogą być rozpatrywane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (jako oczywiste i bezsprzeczne). Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że formułując powyższe stanowisko miał na uwadze, że skarżąca powiązała zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym ostatnim przepisem "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Powołany przepis ustawy zasadniczej ma charakter generalnej zasady prawa do sądu, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w uregulowaniach ustawowych określających organizację sądownictwa i gwarantujących jego niezależność, bezstronność i niezawisłość. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, że naruszone zostało jej prawo do sądu poprzez brak wyczerpującego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej argumentacji. Jak już wyżej zaznaczono, rozważania Sądu pierwszej instancji koncentrowały się na wyjaśnieniu tego, jakiego rodzaju postępowanie jest przedmiotem kontroli (postępowanie nadzwyczajne) i że wdrożona przez organy procedura nieważnościowa zawęża generalnie przesłanki wyeliminowania z obrotu kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] do przesłanek kwalifikowanych. Motywy wyroku z dnia 3 września 2014 r., VII SA/Wa 1870/13 uznać należy zatem za wyczerpujące i w żadnym stopniu nie podważające standardów wymaganych ze względu na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rażącym naruszeniem prawa nie jest naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., w wyniku naruszenia których miało dojść do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Teza przyjęta przez J.M. za podstawę powyższego zarzutu przeczy wieloletniemu dorobkowi orzecznictwa i doktryny dotyczącemu interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa można ujmować dwojako: z pozycji normatywistycznej – jako wystąpienie stanu sprzeczności pomiędzy treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia a treścią przepisu będącego jego podstawą, oraz niekiedy także punktu widzenia skutków decyzji – to jest, gdy są one nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oceniając stan rażącego naruszenia prawa z pozycji normatywistycznej bierze się zatem pod uwagę, czy sama decyzja pozostaje w sprzeczności z prawem (np. pozostaje wbrew zakazowi zawartemu w przepisie prawa materialnego) względnie czy wydano ją w warunkach sprzeczności z prawem (np. rozpatrzono wniesione po terminie odwołanie). Nie ma natomiast zasadniczo znaczenia to, czy prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzono postępowanie wyjaśniające poprzedzające decyzję. Na te ostatnie naruszenia strony mogą zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące im środki zaskarżenia. Decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] wydana została na podstawie art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. Przyjęta w decyzji podstawa prawna potwierdzona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 23 maja 1997 r., SA/Ka 2786/95. W jego uzasadnieniu wyraźnie wskazano na konieczność stosowania ustawy z 1974 r. Wynika to nie tylko z ogólnych rozważań Sądu, ale także z końcowego wskazania: "Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający podejmując decyzję opartą o art. 40 "starego" Prawa budowlanego" [...]". W kontekście wyroku SA/Ka 2786/95 nie sposób więc obecnie twierdzić, że do sprawy powinna mieć zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzająca ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył więc art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. (w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) nie badając i nie stwierdzając obowiązku organów badania daty zakończenia budowy budynku S.K. pod kątem ustalenia przesłanek stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nawet gdyby abstrahować od oceny wyrażonej w wyroku SA/Ka 2786/95, nie można nie dostrzegać, iż kwestia daty zakończenia budowy budynku S.K. jawiła się jako sporna na tle materiału dowodowego. Z tego powodu nie można uczynić Inspektorowi Powiatowemu wydającemu decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] zarzutu, że rażąco naruszył prawo przyjmując takie a nie inne ustalenia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.