II GSK 2311/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 700/13 w sprawie ze skargi R. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego w przedmiocie odmowy unieważnienia głosowania nad projektem normy postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 700/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), odrzucił skargę R. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego w przedmiocie odmowy unieważnienia głosowania nad projektem normy. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona czynność nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie dają Prezesowi Polskiego Komitetu Normalizacyjnego uprawnienia do wydawania rozstrzygnięć o takim charakterze. Przytaczając treść art. 9 ust. 2, art. 11, art. 14 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy te nie dają Prezesowi Polskiego Komitetu Normalizacyjnego uprawnienia do działania jako organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu, Polski Komitet Normalizacyjny podejmuje czynności normalizacji krajowej, które nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, Prezes tego Komitetu nie sprawuje władztwa administracyjnego, a Polskie Normy nie są aktami administracyjnymi. Sąd wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, co oznacza, że strona, która nie zgadza się z jej wytycznymi może po prostu jej nie stosować bez negatywnych konsekwencji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał przyznać Prezesowi Polskiego Komitetu Normalizacyjnego prawo do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym, to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. Skoro ustawa o normalizacji ani żaden inny akt prawny nie daje temu Prezesowi kompetencji do wydawania decyzji, postanowień, czy podejmowania innych czynności o formie władczej, to nie można uznać, że jest on organem administracji publicznej. W takiej sytuacji skarga spółki podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła R. Sp. z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że Prezes Polskiego Komitetu Normalizacyjnego nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, - art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że zaskarżona czynność nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 5 ust. 4 ustawy o normalizacji poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie błędne przyjęcie, że stosowanie Polskich Norm jest zawsze dobrowolne. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał w szczególności, że działalność normalizacyjna ma charakter publicznoprawny, a wykonywana jest w imieniu Państwa. Ma też powszechny zasięg, zaś fakt, że stosowanie Polskich Norm jest co do zasady dobrowolne, niczego w tym zakresie nie zmienia. W niektórych dziedzinach gospodarki (w szczególności tych, w których dostęp do rynku jest w pewien sposób regulowany) ta dobrowolność stosowania Polskich Norm jest w znacznym stopniu iluzoryczna. Przykładem jest rynek wyrobów budowlanych, skoro zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych do stosowania w budownictwie nadają się jedynie wyroby oznakowane znakiem CE bądź znakiem budowlanym B, przy czym znakowanie takie jest możliwe, jeżeli wyrób jest zgodny z Polską (europejską) Normą bądź aprobatą techniczną. W praktyce jeżeli na dany wyrób została ustanowiona Polska Norma, to producenci tego wyrobu produkują swój wyrób zgodnie z tą normą i z reguły nie spotyka się na rynku wyrobów danego rodzaju produkowanych na podstawie aprobat technicznych (m.in. dlatego, że opracowanie indywidualnej aprobaty technicznej jest kosztowne). Ponadto, jeśli producent zadeklarował zgodność produktu z daną Polską Normą, to od tej chwili ma obowiązek przestrzegania postanowień tej normy. Autor skargi kasacyjnej zwrócił ponadto uwagę, że Polskie Normy mogą być przywołane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Polska Norma PN-B-02867 została powołana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Paragrafy 208 i 208a tego rozporządzenia stanowią wprost, że stosowanie przepisów rozporządzenia wymaga uwzględnienia Polskich Norm. Takie stanowisko ustawodawcy obala tezę o dobrowolności stosowania tej konkretnej Polskiej Normy (PN-B-02867:1990). Skoro bowiem norma ta została inkorporowana do aktu prawnego o charakterze powszechnie obowiązującym, to istnieje tym samym nakaz jej przestrzegania a nie dowolność w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Polskiego Komitetu Normalizacyjnego wniósł o oddalenie środka odwoławczego skarżącej spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wnosząca skargę kasacyjną zakreśliła zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 5 k.p.a. oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy o normalizacji. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) błędnym uznaniu, że Prezes Polskiego Komitetu Normalizacyjnego nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, 2) wadliwym przyjęciu, że stosowanie Polskich Norm jest zawsze dobrowolne, 3) nieprawidłowym uznaniu, że zaskarżona czynność nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analiza treści skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji wskazuje, że strona zaskarżyła czynność Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego polegającą na odmowie wzruszenia rozstrzygnięcia Zastępcy Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego ds. Normalizacji (Przewodniczącego Komitetu Technicznego nr 180) w sprawie wyników głosowania nad projektem Polskiej Normy PN-B-02867 oraz uchwały Komitetu Technicznego nr 180 ds. Bezpieczeństwa Pożarowego Obiektów z dnia 25 czerwca 2012 r. dotyczącej głosowania PN-B-02867 do zatwierdzenia. Zatem wyłącznie wspomniane działanie Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego podlega ocenie z punktu widzenia dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że podejmując wspomnianą czynność Prezes Polskiego Komitetu Normalizacyjnego nie działał jako organ administracji publicznej, bo przepisy prawa nie upoważniają go do władczego działania w tym zakresie. W konsekwencji przyjął, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Natomiast kwestionująca to stanowisko argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną sprowadza się w istocie do twierdzenia, że Prezes Polskiego Komitetu Normalizacyjnego jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, skoro podjął czynność dotyczącą ustalenia treści konkretnej Polskiej Normy (PN-B-02867), której stosowanie - w ocenie strony - nie jest dobrowolne z uwagi na powołanie się na tę normę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z całości argumentacji strony można wywnioskować, że jej zdaniem wspomniane działanie Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego stanowi określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegającą zaskarżeniu czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozważenia wymaga zatem przede wszystkim to, czy ustalenie treści Polskiej Normy – w toku którego miała miejsca zaskarżona czynność Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego – stanowi działalność z zakresu administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno proces zmierzający do ustalenia treści Polskiej Normy, jak i sama Polska Norma – nie stanowią działania władczego organu administracji publicznej. Świadczy o tym analiza poszczególnych przepisów ustawy o normalizacji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN. Z kolei konsens, o jakim mowa powyżej, został zdefiniowany w art. 2 pkt 5 ustawy o normalizacji jako ogólne porozumienie charakteryzujące się brakiem trwałego sprzeciwu znaczącej części zainteresowanych w odniesieniu do istotnych zagadnień, osiągnięte w procesie rozpatrywania poglądów wszystkich zainteresowanych i zbliżenia przeciwstawnych stanowisk. Polskie Normy są opracowywane przez komitety techniczne, w skład których wchodzą specjaliści delegowani przez organy administracji rządowej, organizacje: gospodarcze, pracodawców, konsumenckie, zawodowe i naukowo-techniczne, szkół wyższych i nauki oraz pracownicy PKN, z zachowaniem zasady reprezentatywności wszystkich zainteresowanych określonym zakresem tematycznym (zob. art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o normalizacji). Ustalona przez komitet techniczny Polska Norma podlega następnie zatwierdzeniu (z uwzględnieniem zasad normalizacji krajowej, w tym zasady konsensu) przez krajową jednostkę normalizacyjną, którą jest Polski Komitet Normalizacyjny, działający w tym zakresie (tj. zatwierdzania PN) poprzez swojego Prezesa (zob. art. 5 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o normalizacji). Z przywołanych przepisów wynika, że proces ustalenia i zatwierdzenia Polskiej Normy nie ma charakteru władczego działania organu administracji publicznej, lecz jest wynikiem ogólnego porozumienia (konsensu) wypracowanego przede wszystkim na poziomie komitetu technicznego złożonego z przedstawicieli różnych organizacji, głównie pozarządowych. Tak ustalona i zatwierdzona Polska Norma korzysta z ochrony jak utwór literacki (art. 5 ust. 5). Natomiast stosowanie Polskiej Normy jest dobrowolne, o czym wprost stanowi art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji. Ustawa ta wskazuje również, że Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych (art. 5 ust. 4). Wbrew sugestii zawartej w skardze kasacyjnej, okoliczność, że PN-B-02867 została powołana w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie sprawia, że to ta norma jest (a w zasadzie może być) źródłem obowiązków skarżącej spółki. Norma wskazuje jedynie pewne wymogi techniczne, zaś obowiązek ich uwzględnienia nie wynika z samej PN, lecz z przepisów rozporządzenia. W konsekwencji uznać należy, że skoro proces ustalania treści Polskiej Normy nie ma charakteru władczego działania administracji publicznej, to Prezes Polskiego Komitetu Normalizacyjnego nie podejmuje w tym zakresie działań pozwalających na uznanie go za organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Z tego powodu za nieusprawiedliwione należało uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. PG