II GSK 825/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant starszy asystent sędziego Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 609/13 w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej we W. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę H. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: dnia 19 lipca 2011 r., funkcjonariusze Urzędu Celnego, po przeprowadzeniu kontroli w lokalu [...] prowadzonym przez J. U. w R., stwierdzili, że w miejscu tym znajduje się automat do gier o nazwie APEX MULTI MAGIC nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Naczelnik Urzędu Celnego [...] ustalił, że gry na wymienionym urządzeniu były grami na automatach w rozumieniu art. 2. ust. 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009r. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej ugh lub ustawa o grach hazardowych) - miały charakter losowy i były prowadzone w celach komercyjnych. Ustalił również , że J. U. łączyła ze spółką umowa o wspólnym przedsięwzięciu obejmującym wspólną eksploatację urządzeń do gier. Wobec tego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną na mocy art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2 ugh, nałożył na J. U. i spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Skargę do Sądu I instancji wniosła zarówno spółka, jak i J. U. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę spółki. Z akt sądowych wynika, że postępowanie za skargi J. U. zostało zawieszone. Oddalając skargę spółki Sąd I instancji uznał, że organy celne bezspornie wykazały, że gra na badanym urządzeniu organizowana była w celach komercyjnych, albowiem jej organizowanie nastawione było na zysk związany z odnoszeniem korzyści ze świadczeń pieniężnych osób uczestniczących w grze (odpłatność za grę). Z niewadliwie przeprowadzonych ustaleń organów wynika również, że gra na badanym urządzeniu miała "charakter losowy", nie zaś zręcznościowy. Następnie, Sąd I instancji wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżąca - mimo posługiwania się urządzeniem umożliwiającym gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 5 ugh - nie legitymowała się którymkolwiek z dokumentów legalizujących działania spółki. Nie wykazali również, że przed udostępnieniem tego urządzenia grającym zadośćuczynili obowiązkowi jego rejestracji stosownie do unormowań zawartych w art. 23a ustawy o grach hazardowych. Tym samym Sąd uznał, że takie działanie wypełniło znamiona czynu opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh. Jednocześnie jednak Sąd I instancji stwierdził niekonsekwencję organów administracji przy wymierzeniu kary pieniężnej wskutek zastosowania wobec spółki art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh, a więc unormowania przewidującego karę pieniężną dla "urządzającego gry na automatach poza kasynem gry" i w konsekwencji obarczyły spółkę obowiązkiem zapłaty 12.000 zł, podczas gdy kara pieniężna powinna być nałożona, zdaniem Sądu I instancji, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 ugh., a więc w wysokości "100% przychodu uzyskanego z urządzanej gry". Mimo dostrzeżonej niekonsekwencji organów przy stosowaniu prawa materialnego, Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, mając na uwadze art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: ppsa). Sąd I instancji, za chybione uznał powoływanie się strony skarżącej na nieobowiązywanie norm dających się wyprowadzić z przepisów art. 89 - 91 ugh, a to z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. Zdaniem Sądu, wyrok ten nie daje podstaw do twierdzenia, że jego przedmiotem były unormowania dotyczące kar pieniężnych. Podkreślił ponadto, że brak jest podstaw, aby uznać, że regulacje zawarte w art. 89 - 91 ustawy o grach hazardowych, należą do zbioru "przepisów technicznych", w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.: dalej: dyrektywa nr 98/34/WE). Za nieuprawnione uznał również rozciąganie skutków braku notyfikacji na całą ustawę o grach hazardowych (na wszystkie jej unormowania), gdyż takiego wniosku nie można wyprowadzić, ani z dyrektywy 98/34/WE, ani z orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ppsa. II Skargę kasacyjną wniosła H. Sp. z o.o. w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 91 ugh, przez bezpodstawne wymierzenie skarżącym kary pieniężnej, mimo braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych wymaganego przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, zmienionej dyrektywą Rady 2006/98/WE z dnia 20 listopada 2006 r. przy jednoczesnym wiążącym i kategorycznym przesądzeniu przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11, że przepisy tego rodzaju co art. 14 ust. 1 ugh są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 powołanej dyrektywy i wobec powyższego są bezskuteczne i nie mogą stanowić podstawy stosowania sankcji karnych i administracyjnych wobec jednostek; 2. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 1 pkt 4 w związku z art. 1 pkt 11 oraz w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., przez bezpodstawne zastosowanie sankcji kary pieniężnej określonej w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh z tytułu naruszenia sankcjonowanych norm ustawy o grach hazardowych tj. art. 14 ust. 1 ugh ograniczających możliwość urządzania gier na automatach wyłącznie do terenu kasyn gry, przy wiążącym i kategorycznym przesądzeniu przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11, że tego rodzaju normy sankcjonowane zawarte w ustawie o grach hazardowych są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 powołanej dyrektywy; 3. przez błędną jego wykładnię tj. art. 2 ust. 6 ugh przez bezprawne wkroczenie przez Sąd I instancji, jako organu innego niż Minister ds. Finansów Publicznych w określoną tym przepisem wyłączną kompetencję Ministra Finansów w zakresie rozstrzygnięcia decyzją, czy gry na danym urządzeniu są "grami na automatach", w rozumieniu art. 2 ust. 5 ugh; 4. przez błędną jego wykładnię tj. art. 267 w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r,, Nr 90, poz. 864/30 z późn. zm.) polegającą na zakwestionowaniu wagi orzeczenia interpretacyjnego TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych G - 213/11, G - 214/11 i C 217/11, jako części wspólnotowego porządku prawnego - acquis communautaire - obejmującego wykładnię prawa unijnego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiążącą wszystkie organy krajowe z klarownym odniesieniem się w wyroku TSUE, że przepisy ustawy o grach hazardowych o charakterze technicznym, bezwzględnie podlegały obowiązkowi notyfikacji i bezzasadne przyjęcie, że każdy organ krajowy ma prawo do wiążącego wypowiadania się, czy notyfikacja Komisji Europejskiej przepisów technicznych zawartych w ustawie o grach hazardowych była w ogóle potrzebna lub że brak notyfikacji przepisów art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ugh pozostaje bez wpływu na możliwość stosowania sankcji administracyjnej za działania jednostek sprzeczne z tymi przepisami; 5. przez błędną wykładnię przepisów art. 6 ust. 1 oraz 23a w związku z art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż z treści art. 6 ust. 1 ustawy nie wynika, że koncesja na urządzanie gier hazardowych wymienionych w tym przepisie jest wymagana tylko w przypadku prowadzenia takiej działalności w kasynie gry oraz bezpodstawne przyjęcie, iż wskazana w art. 23a ugh koncesja na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach nie jest koncesją, o której mowa w art. 6 ust. 1 ugh związaną z prowadzeniem kasyna gry, a skutkującą odmową uznania, iż nałożony tymi przepisami obowiązek uzyskania koncesji nie obejmuje urządzania gier poza kasynami, dlatego że inny przepis tej ustawy - art. 14 ust. 1 ugh generalnie zakazuje urządzenia gier na automatach poza kasynami gry. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ppsa, a w każdym przypadku o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] oraz zasądzenie od Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstawa prawnego wg norm przepisanych. IV W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2015 r. skarżący podtrzymali argumentację podniesioną w skardze kasacyjnej, wspierając ją dołączoną do tego pisma opinią dotyczącą skutków braku notyfikacji art. 14 ust. 1 ugh. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżących złożył pismo zawierające stanowisko strony skarżącej w związku z wyrokiem NSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 183/14 wraz z wnioskiem o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE oraz wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na to pismo organ wniósł o oddalenie ww. wskazanych wniosków jako pozbawionych uzasadnionych podstaw (pismo z dnia 21 grudnia 2015 r.). W piśmie z dnia 29 czerwca 2016 r. strona skarżąca zajęła stanowisko wobec uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16. V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie, w której organy ustaliły, a Sąd I instancji to zaaprobował, że skarżąca urządzała gry na automacie, w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy o grach hazardowych, poza kasynem gry. Okoliczność, że gry te były grami na automatach w rozumieniu tej ustawy nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Konsekwencją tych ustaleń było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, stanowiący, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu I instancji, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych jest błędny. Zauważa, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko było prezentowane, acz niejednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z wystąpieniem rozbieżności Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 ppsa. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14, dostępne w CBOSA). Błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że kara pieniężna powinna być nałożona na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych nie mogło jednak skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie, co oznacza, że skarga byłaby oddalona. Jak już bowiem wskazano, istniały podstawy faktyczne i prawne do nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, a żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zdołał tego skutecznie zakwestionować. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem stanowiska skarżącej odnoszącego się zarówno do technicznego charakteru przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jak i też zależności, jaka, w ich ocenie, zachodzi pomiędzy tym przepisem, a nakazem określonym w art. 14 ust. 1 tej ustawy. Obie te kwestie były przedmiotem powołanej już uprzednio uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. Zgodnie z punktem 1 sentencji uchwały art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. Wobec treści uchwały za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty postawione w punkcie 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych. Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, że tylko minister właściwy do spraw finansów publicznych jest uprawniony do rozstrzygnięcia czy gra na automacie spełnia przesłanki określone w ustawie o grach hazardowych. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela. Z art. 2 ust. 7 ustawy o grach hazardowych wynika wprost, że wydanie decyzji może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu. Przepis ten nie daje legitymacji organowi celnemu do zainicjowania postępowanie przed Ministrem Finansów. Organ ten może co najwyżej zasygnalizować potrzebę rozstrzygnięcia tej kwestii, co nie oznacza, że na skutek tej sygnalizacji Minister Finansów będzie zobligowany do wszczęcia postępowania z urzędu. Już tylko z tej przyczyny upatrywanie naruszenia art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych jest nieuprawnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwy organ prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych jest uprawniony do czynienia ustaleń co do charakteru danej gry. Wynika to z regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm., dalej usc). Służbie tej - zgodnie z treścią poszczególnych przepisów art. 2 usc - powierzono kompleks zadań wynikających z ustawy o grach hazardowych: od kompetencji w kwestiach podatkowych (wymiaru, poboru) do związanych z udzielaniem koncesji i zezwoleń, zatwierdzaniem regulaminów i rejestracją urządzeń. W zadaniach Służby Celnej mieści się też wykonywanie całościowej kontroli w wymienionych powyżej dziedzinach, a także - co istotne w realiach tej sprawy - w zakresie przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych. Kontrola ta przebiega w myśl przepisów rozdziału 3 omawianej ustawy (art. 30 ust. 1 pkt 3 usc), a w jej ramach funkcjonariusze celni są uprawnieni do podjęcia określonych czynności, w tym do przeprowadzania w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia, możliwości gry m.in. na automacie (art. 32 ust. 1 pkt 13 usc ). Brak jest argumentów prawnych dla przyjęcia, że efekt tych czynności nie może być wykorzystany w postępowaniu będącym następstwem ustaleń kontrolnych, a jedynie służyć ma do zasygnalizowania Ministrowi Finansów konieczności rozstrzygnięcia w odrębnym trybie przewidzianym w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych czy ta gra jest grą na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. W skardze kasacyjnej postawiono nadto zarzuty odnoszące się do poglądu Sądu I instancji, że kara pieniężna powinna być nałożona na podstawie art. 89 ust.1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. Wobec uznania, że w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest błędne bezprzedmiotowym stała się ocena merytoryczna tych zarzutów. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa i art. 204 pkt 1 ppsa oraz art. 205 § 2 ppsa w związku z w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.