II OSK 643/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 788/13 w sprawie ze skarg R. S. i R. G. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piastowska" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Miasta K. na rzecz R. S. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 788/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi R. S. (dalej także jako: skarżący lub skarżący kasacyjnie) i R. G. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P.". Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po podjęciu przez Radę Miasta K. powyższej uchwały R. S. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części obejmującej teren o symbolu MN.8 w zakresie dotyczącym przeznaczenia działek nr ewidencyjny [...], [...], [...] i [...]. Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie: a) art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwane dalej także "rozporządzenie" w zw. z § 14 ust. 4 pkt 1 planu dla terenu oznaczonego symbolem MN.8, b) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia w zw. z § 14 ust. 5 planu dla terenu oznaczonego symbolem MN.8. W uzasadnieniu skargi R. S. wskazał, że teren oznaczony w planie symbolem MN.8 w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznaczony jest symbolem MN. Tereny te przeznaczone są do zabudowy i zainwestowania, o przeważającej funkcji mieszkaniowej, wysokiej intensywności. Dla wskazanego terenu, studium (k. 143) przewiduje współczynnik "intensywności zabudowy" - 0,85 %, zaś wysokość zabudowy określono na 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy. Skarżący podkreślił, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego obecnie planu (Nr [...]) wyznaczyła granice obszaru objętego planem i teren działek skarżącego położony jest w granicach funkcji mieszkaniowej wysokiej, nie zaś niskiej. R. S. podkreślił także, iż wyznaczenie w planie wskaźnika terenu biologicznie czynnego w § 14 ust. 4 pkt 1 planu - w wysokości 60-70 %, a także wskaźnika powierzchni zabudowy w wysokości 30% oraz wysokości zabudowy do gzymsu i do kalenicy w wymiarze 9-11 m - pozostaje ściśle skorelowane ze wskaźnikiem intensywności zabudowy. Przy wskaźniku intensywności zabudowy określonym w studium na poziomie 0,85 oraz wysokości zabudowy do 13 m (także w studium), nie było podstaw aby w planie wskaźnik terenu powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnik powierzchni zabudowy były wyznaczone w innej wysokości. Zdaniem skarżącego, wskaźniki te powinny zostać skorygowane do wysokości 30 % wskaźnika terenu biologicznie czynnego i 70 % wskaźnika powierzchni zabudowy. Zdaniem skarżącego wskaźniki zabudowy powinny zostać ustalone analogicznie jak w planie uchwalonym dla obszaru Salwator, który bezpośrednio sąsiaduje z terenem MN.8. W owym planie, dla terenów wyznaczonych między A. i ul. K. (MN4.1-MN4.3) wskaźnik intensywności zabudowy przyjęto na poziomie 0,85 (zgodnie z linią wyznaczającą intensywność zabudowy w strefie miejskiej, jak wynika ze studium). Dalej skarżący zakwestionował zapisy planu dotyczące scalania i podziału nieruchomości w terenie MN.8. R. S. podkreślił, że nie są prawidłowe ustalenia zawarte w § 14 ust. 5 planu, które zabraniają przy dokonywaniu nowych podziałów geodezyjnych pod zabudowę mieszkaniową i usługową - wydzielania działek budowlanych o powierzchni mniejszej niż 600 m2. Dalej skarżący argumentował, że stosownie do § 4 pkt 8 rozporządzenia - regulacje dotyczące scalenia i podziału nieruchomości winny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku podziału i scalania nieruchomości. Ponadto plan powinien posługiwać się pojęciem "działki", a nie "działki budowlanej". Skargę na powyższą uchwałę wniosła także R. G. w części dotyczącej działki nr ew[...]. W odpowiedzi na skargi Rada Miasta K. wniosła o ich oddalenie. Odnośnie skargi R. S. wskazano, że w studium teren przeznaczony do zabudowy i zainwestowania objęty ustaleniami planu znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN - są to tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Podkreślono, iż skarżący błędnie utożsamia parametry zabudowy określone w studium z kategorią terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania. Wskaźnik intensywności zabudowy jest jedynie parametrem zabudowy, który w studium został określony dla poszczególnych kategorii zagospodarowania terenu. Nieruchomości skarżącego znajdują się w terenie, dla którego w studium wskazano jako główny kierunek zagospodarowania - przeważającą funkcję mieszkaniową niskiej intensywności (MN) oraz udział powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70%. Intensywność zabudowy określono na poziomie 0,4 - 0,85 bądź w inny sposób, tak aby odpowiadała specyfice terenu. Podkreślono, że przez wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć stosunek powierzchni wszystkich kondygnacji budynku posadowionych na danej działce - do powierzchni działki. Wskazano także, iż wystarczającym dla określenia intensywności zabudowy na tym terenie będzie określenie w planie dwóch wskaźników: powierzchni zabudowy (nie więcej niż 30 %) oraz wysokości zabudowy (9-11 m). Reasumując ten zarzut organ podkreślił, że studium nie przesądziło o obowiązku ustalenia intensywności zabudowy, lecz dopuściło możliwość kształtowania zabudowy w oparciu o inne parametry, w taki sposób aby powstająca zabudowa odpowiadała specyfice terenu. Odnośnie zarzutu dotyczącego scalania i podziału nieruchomości, organ podał, że jest to materia objęta obligatoryjnie regulacjami planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.). Podkreślono, że teren określony w planie symbolem MN.8 nie jest terenem w całości zainwestowanym i możliwym jest przeprowadzenie scalenia i podziału nieruchomości, jeżeli właściciele nieruchomości wyrażą taką wolę. Natomiast brak szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości w planie pozbawiałby właścicieli nieruchomości posiadanych przez nich uprawnień oraz ingerowałby w kompetencje rady w tym zakresie. Odnośnie parametru dotyczącego wielkości nowo wydzielanych działek budowlanych podkreślono, że jest to jeden ze wskaźników kształtowania zabudowy i ma na celu przeciwdziałanie niekorzystnemu rozwojowi zabudowy w terenie. Wskazano też na art. 93 u.g.n. Zwrócono uwagę, że postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości (art. 92-100 u.g.n.) jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził połączenie sprawy R. G. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze skargą R. S.. Sąd I instancji uznał, że obydwie skargi są bezzasadne i wyrokiem z dnia 7 października 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 788/13) oddalił je na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że dokonując kontroli procedury planistycznej nie stwierdzono jej istotnego naruszenia, nie stwierdzono także naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Odnosząc się do przyjętego w zaskarżonym planie współczynnika "powierzchni zabudowy" i skorelowanego z nim współczynnika "terenu biologicznie czynnego" sąd wojewódzki stwierdził, że studium posługuje się pojęciem współczynnika "intensywności zabudowy". Dla terenu, na którym znajdują się działki skarżącego studium określiło intensywność zabudowy na poziomie "nie przekraczającym 0,4 w strefie przedmieść i nieprzekraczającym 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej". Studium jednocześnie zawiera stwierdzenie, że intensywność zabudowy określona może zostać w planie miejscowym "za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu". W pierwszej kolejności sąd I instancji podkreślił, że studium nie wyznaczyło współczynnika intensywności zabudowy na poziomie 0,85, lecz jedynie, że nie powinien on przekroczyć wskazanych wartości (0,4 oraz 0,85). Studium określiło najwyższe dopuszczalne wartości w zakresie intensywności zabudowy, pozostawiając przy tym margines do ustalenia tego parametru w planie miejscowym, na poziomie wynikającym z analizy specyfiki terenu objętego planem. Analizując regulacje planu w kontekście wskazanego wyżej współczynnika intensywności zabudowy sąd wojewódzki uznał, że działki skarżącego R. S. znalazły się w terenie oznaczonym symbolem MN.8. Według § 14 planu teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym - wraz z wkomponowaną zielenią ogrodową. Z kolei §14 ust. 4 stanowi, że w granicach wyznaczonych terenów, w zakresie sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy oraz zasad kompozycji, przyjmuje się nakaz ustalenia wskaźnika terenu biologicznie czynnego na poziomie nie mniejszym niż 70 %, z wyjątkami określonymi w ust. 5, 6. Ten ostatnio wskazany przepis (ust. 6) odnosi się właśnie do terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżącego (MN.8). Jak wynika z części graficznej planu, działki skarżącego (nr [...], [...], [...]) znajdują się w strefie "B" terenu MN.8, dla której wskaźnik terenu biologicznie czynnego ustalony został na poziomie nie mniejszym niż 60 %. W stosunku zaś do pozostałych parametrów w zakresie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy oraz zasad kompozycji - obowiązują zapisy § 14 ust. 4 pkt 1 lit. b, c, d, e, f. Zatem wskaźnik powierzchni zabudowy dla wskazanego obszaru określony został na "nie więcej niż 30 %". Dalej sąd wojewódzki zwrócił uwagę na rozbieżność w terminologii użytej dla określenia wykorzystania terenu, zawartej w studium (intensywność zabudowy) względem terminologii występującej w zaskarżonym planie (wskaźnik powierzchni zabudowy). Definicja wskaźnika intensywności zabudowy znajduje się w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; Dz. U. Nr 130, poz. 871). Zgodnie z tym przepisem przez intensywność zabudowy rozumieć należy wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wskazać przy tym należy, że powierzchnia całkowita zabudowy (budynku), to suma powierzchni wszystkich kondygnacji (odnoszona do powierzchni działki budowlanej). Z kolei definicja "wskaźnika powierzchni zabudowy" znajduje się w § 4 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego planu. Zgodnie z tym przepisem, przez wskaźnik powierzchni zabudowy należy rozumieć parametr wyrażony jako procentowy udział powierzchni zabudowy wszystkich budynków w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem. Wskaźnik ten zatem odnoszony jest do rzutu poziomego budynku (obrysu ścian kondygnacji przyziemnej). Do obliczenia każdego ze wskazanych współczynników wziąć należy pod uwagę inne wartości (przesłanki). Przy współczynniku intensywności zabudowy będzie to suma wszystkich kondygnacji budynku, zaś przy współczynniku powierzchni zabudowy będzie to powierzchnia budynku (budynków) w rzucie poziomym. Kwestia intensywności zabudowy w istotnym stopniu zależeć będzie od kształtu dachu planowanego budynku i przewidywanej przez przyszłego inwestora ilości pięter. Mając jednak na uwadze okoliczność, iż dokument studium określił jedynie maksymalną wartość współczynnika intensywności zabudowy (0,4 lub 0,85), pozostawiając przy tym organowi uchwalającemu plan miejscowy margines w określeniu parametrów współczynnika wykorzystania terenu (k. 143-144 studium) - uzależniony od wyników analizy specyfiki terenu - nie można przyjąć, że regulacje zawarte w § 14 planu dotyczące parametrów zabudowy naruszają ustalenia studium. Zdaniem sądu wojewódzkiego jako bezzasadny okazał się być zarzut skarżącego dotyczący braku ustalenia w planie współczynnika intensywności zabudowy. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (uwaga: w uzasadnieniu przywołano błędną datę wydania tego aktu) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt planu miejscowego powinien zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oaz geometrii dachu. Mając na uwadze wynikające z cytowanego przepisu wymagania w zakresie koniecznych treści projektu planu miejscowego sąd wojewódzki uznał, że prawidłowe było odniesienie się w zaskarżonym planie właśnie do "wskaźnika powierzchni zabudowy", a nie zaś, jak wskazuje skarżący do "wskaźnika intensywności zabudowy". Poza tym już w treści studium dopuszczona została możliwość określenia w przyszłym planie miejscowym warunków wykorzystania terenu objętego uchwalanym planem, na podstawie innych parametrów niż intensywność zabudowy. Sposób zatem doboru właściwego w tym względzie parametru pozostawiony został organowi planistycznemu. W reasumpcji tej części rozważań sąd wojewódzki stwierdził, że plan dotyczący obszaru "P." nie narusza ustaleń studium. Plan miejscowy uwzględnia kierunek zagospodarowania działek skarżącego określony w studium (funkcja mieszkaniowa niskiej intensywności, zabudowa jednorodzinna). Analizując zarzuty dotyczące przyjętych w planie rozwiązań odnośnie scalania i podziału nieruchomości sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że wyznaczenie wskazanych zasad w miejscowym planie jest obligatoryjne. Stanowi o tym art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Treść zatem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość podziału i scalenia nieruchomości na terenie objętym planem. Regulacje w tym względzie uzależnione są od stanu faktycznego danego obszaru. Poza sporem pozostaje w sprawie, że część nieruchomości położonych na obszarze kwestionowanego planu jest niezabudowanych i ma nieregularną konfigurację. Zasadnie zatem w analizowanym planie znalazły się regulacje dotyczące scaleń i podziału. Odnośnie zarzutu w kwestii minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych skarżący podawał, że regulujący to zagadnienie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. nie będzie miał zastosowania do planu "P.". Zdaniem skarżącego obowiązek zamieszczenia w planie takiego parametru został wprowadzony art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., ale dotyczy postępowań planistycznych wszczętych po wejściu w życie ustawy zmieniającej z dnia 25 czerwca 2010r. Zdaniem natomiast sądu wojewódzkiego nie oznacza to, iż przed zmianą stanu prawnego nie było dopuszczalne określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego minimalnej wielkości nowo wydzielonej działki budowlanej. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu mogą być określane na podstawie różnych atrybutów. Jednym z nich może być także określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej. Podstawą prawną określenia tej wartości będzie w takiej sytuacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu dokonaną wskazaną wyżej ustawą zmieniającą), który nakazuje obowiązkowe ujmowanie w planie miejscowym wskaźników kształtujących zabudowę na danym terenie. Umieszczenie zatem w planie miejscowym "P." regulacji dotyczącej minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek było dopuszczalne, skoro potrzeba taka wynikała z analizy specyfiki terenu i założeń przyświecających uwalanemu planowi. R. S. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 788/13) skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zbadaniu zgodności miejscowego planu w zakresie dotyczącym stwierdzenia ważności uchwały jedynie z fragmentem studium, podczas gdy wskazana norma nakazuje zbadanie zgodności planu zagospodarowania przestrzennego z całością zapisów studium; - art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli podjęcia zaskarżonej uchwały w zgodzie z zasadami wynikającymi z tych przepisów, podczas gdy zaskarżony akt został wydany z ich naruszeniem, stanowiącym przesłankę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które nie zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosowane oraz poprzez niedokładne wyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postawionych zarzutów w skardze, co skutkuje naruszeniem art. 135 p.p.s.a. - art. 15 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia przez błędną wykładnię i poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli podjęcia zaskarżonej uchwały w zgodzie z zasadami wynikającymi z tych przepisów, podczas gdy zaskarżony akt został wydany z ich naruszeniem, stanowiącym przesłankę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które nie zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosowane oraz poprzez niedokładne wyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postawionych zarzutów w skardze, co skutkuje naruszeniem art. 135 p.p.s.a. - art. 15 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) poprzez ich niezastosowanie, co skutkuje naruszeniem art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.p.s.a i miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie powyższych norm. Skarga kasacyjna dalej podnosi naruszenie przepisów postępowania w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie dostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia, co skutkuje naruszeniem art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.p.s.a i miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta w K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. powołuje się na zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., łącząc wskazany przepis z normami o charakterze materialnym tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia twierdząc, że sąd wojewódzki nie rozważył zaniechania dokonanego w ocenianym planie polegającego na nie określeniu w części tekstowej planu paramentów elementów zaplanowanego układu komunikacyjnego tj. szerokości dróg. Naruszenie owo skarżący kasacyjnie wiąże także z art. 135 p.p.s.a., choć w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołuje zasadę niezwiązania sądu granicami skargi, co oznacza, że sąd wojewódzki dokonuje z urzędu oceny legalności całego zaskarżonego planu miejscowego. W tym kontekście należało przyjąć, że pomimo błędnego przywołania w zarzucie art. 135 p.p.s.a., w istocie skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji kwestia braku określenia szerokości dróg w części tekstowej zaskarżonego planu powinna zostać zbadana przez sąd wojewódzki pomimo, że zarzut tej treści nie został sformułowany na etapie postępowania sądowego przed sądem wojewódzkim. Zarzut powyższy należało uznać za usprawiedliwiony, bowiem bezspornie przywołane przepisy, a w szczególności § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia wyraźnie przewiduje, że w części tekstowej planu zawiera się ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej takie jak określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Tym samym sąd wojewódzki winien uczynić przedmiotem rozważań również kwestię braku w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Stosownie do art. 174 pkt 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem bezspornym jest, że w § 23 ust. 2 kontrolowanego planu zawarto jedynie odesłanie do rysunku planu. Tekst planu nie statuuje szerokości wyznaczonych w planie ulic, tymczasem rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w § 7 ustala najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających ulicy, przewidując w szczególnych sytuacjach odstępstwo od przyjętych szerokości (§ 7 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia). Mianowicie w pewnych sytuacjach przepis deleguje przyjęcie mniejszych szerokości ulic, jak również szerokość ulicy może być odpowiednio zwiększona. Przy spełnieniu materialnych przesłanek wynikających z § 7 ust. 2 i 3 wskazanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. rada otrzymuje uprawnienie do modyfikacji wyznaczonej rozporządzeniem minimalnej szerokości drogi, co precyzyjnie może zostać ustalone jedynie w tekście planu. Z tego względu skoro sąd wojewódzki nie rozważył z urzędu zarzutu naruszenia § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia, a winien to uczynić ze względu na brak ustaleń paramentów ulic w części tekstowej planu, uchybienie powyższe niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania za zasadny. Skarga kasacyjna formułuje także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do niego w pierwszej kolejności należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego stosownie do treści art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może nastąpić poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, zaś naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Jednocześnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie prawa materialnego może polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (vide wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04, publikowany ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 11). W ocenie Sądu zarzut ten należało uznać za uzasadniony. Sąd wojewódzki winien bowiem zastosować wskazane w zarzucie kasacyjnym przepisy prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji stwierdzić nieważność właściwej jednostki zaskarżonego planu. Tymczasem wbrew normie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 p.p.s.a. tego nie uczynił. Generalnie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wyraźnie stanowi o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia jednoznacznie więc wynika wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu (vide wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 871/10). Nie zwalnia z tego obowiązku określenie tych parametrów jedynie na rysunku planu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015r. sygn. akt II OSK 2880/14). Ponadto, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 392/14) rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Odnośnie naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zbadaniu zgodności miejscowego planu w zakresie dotyczącym stwierdzenia ważności uchwały jedynie z fragmentem studium należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w tym, że jego zdaniem w terenie oznaczonym symbolem MN.8 dokonano korekty intensywności zabudowy z poziomu 0,85 zmniejszając go do poziomu 0,3-0,4 tj. takiego jaki obowiązuje dla strefy przedmieść. Tymczasem – co wykazuje w oparciu o przebieg granicy strefy miejskiej w studium (przerywana linia koloru żółtego) - teren jego działek (w planie symbol MN.8) znajduje się w części, gdzie wyznaczono w studium intensywność zabudowy na poziomie 0,85 oraz wysokość zabudowy na 8m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut wynika z jednej strony z niezrozumienia istoty współczynnika "intensywności zabudowy", którym posługuje się studium, z drugiej natomiast z niezbyt precyzyjnego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Otóż sąd wojewódzki nie wypowiedział się expressis verbis, że działki skarżącego położone są w studium czy to w obszarze przedmieść (gdzie studium ustaliło współczynnik intensywności zabudowy na poziomie nieprzekraczającym 0,4), czy na terenie strefy miejskiej i śródmiejskiej (gdzie studium wyznaczyło ten współczynnik na poziomie nieprzekraczającym 0,85). Sąd wojewódzki na str. 9 uzasadnienia wypowiedział się w sposób szerszy, zarówno co do terenów przedmieść, jak i terenów miejskich, że wskazane w studium wartości współczynnika "intensywności zabudowy" są wartościami granicznymi, maksymalnymi, a ustalone w planie miejscowym parametry nie mogą tych wartości przekroczyć. Jednocześnie ustalił, że działki skarżącego znalazły się w planie miejscowym w strefie B terenu MN.8, dla których wskaźnik terenu biologicznie czynnego ustalony został na poziomie nie mniejszym niż 60%, a wskaźnik wielkości zabudowy określony został na nie więcej niż 30%. Spór w sprawie sprowadza się do tego, że skarżący kasacyjnie utożsamia współczynnik "intensywności zabudowy", którym posługuje się studium ze wskaźnikiem "powierzchni zabudowy", którym z kolei posługuje się plan miejscowy oraz rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu planu. Upatruje przy tym owego przesunięcia granicy strefy przedmieść, gdzie obowiązuje zgodnie ze studium "intensywność zabudowy" na poziomie nie więcej niż 0,4 na teren obejmujący jego działki, gdzie studium przewiduje współczynnik na poziomie nie przekraczającym 0,85. Tymczasem bezspornie działki skarżącego usytuowane są w planie na terenie MN.8, dla których studium wyznacza zabudowę miejską i śródmiejską, gdzie obowiązuje współczynnik intensywności zabudowy nieprzekraczający 0,85. Nie oznacza to jednak, że współczynnik ten daje skarżącemu uprawnienie do zabudowy – w skrócie – do 85% powierzchni działki, o czym szerzej poniżej. Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska o braku zgodności zapisów planu ze studium. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że badanie legalności zaskarżonego planu jeśli chodzi o odniesienie to studium może odbywać się w reżimie pozostawania w zgodności. Mianowice ze względu na dyspozycję art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130 poz. 871) przy uchwaleniu omawianego planu obowiązywał art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu nakazującym badanie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Tym samym sąd wojewódzki zbadał zgodność zaskarżonego planu miejscowego ze studium w kwestionowanym zakresie, zarówno co do wszystkich zapisów studium, jak również pełnego rysunku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie należy podkreślić, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. wedle stanu prawnego adekwatnego do procedury planistycznej (sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) stanowił, że w planie miejscowym określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy w rozumieniu wskazanego przepisu nie jest tożsamy z wskaźnikiem intensywności zabudowy określonym w studium. § 4 pkt 6 rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Porównanie przepisu ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego pozwala na konkluzję, że wskaźnik intensywności zabudowy, którym posługiwał się przepis art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p charakteryzowany był poprzez takie kryteria jak: wielkość powierzchni zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, wysokość projektowanej zabudowy i geometria dachu. Oznacza to, że wskaźnik intensywności zabudowy opisywał zabudowę przestrzennie, biorąc pod uwagę zarówno powierzchnię zabudowy, jak i liczbę wszystkich kondygnacji oraz geometrię dachu. Wskaźnik intensywności zabudowy dotyczył generalnie zabudowy nie tylko w układzie rzutu poziomego budynków (w przeciwieństwie do wskaźnika powierzchni zabudowy, który został zdefiniowany w § 4 ust. 1 pkt 7 planu), ale również w przestrzeni. Jak trafnie stwierdził sąd wojewódzki przy obliczaniu każdego ze wskazanych współczynników (tj. intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy) należy wziąć pod uwagę inne przesłanki. Przy współczynniku intensywności zabudowy będzie to suma wszystkich kondygnacji budynku (stąd przy opisie tego współczynnika ma znaczenie wysokość zabudowy i geometria dachu), natomiast przy współczynniku powierzchni zabudowy będzie to jedynie powierzchnia budynku w rzucie poziomym. Bezspornie studium dla obszaru miejskiego i śródmiejskiego ustaliło wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie do 0,85. Jednocześnie umożliwiło poprzez określenie wysokości do 8 m wzniesienie zabudowy przynajmniej dwukondygnacyjnej, a w wypadku zaprojektowania kalenicy wysokość tę wyznaczyło nawet do 13 m. Powracając do definicji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy zawartej w zaskarżonym planie i przyjęcia jego wartości na poziomie nie więcej niż 30% - taki zapis oznacza jedynie, że działka skarżącego jeżeli chodzi o rzut poziomy może zostać zabudowana nie więcej niż 30% powierzchni. Nie oznacza to automatycznie, że taką samą wartość będzie miał współczynnik intensywności zabudowy. Jeżeli bowiem – co dopuszcza plan – powstanie zabudowa wielokondygnacyjna np. dwukondygnacyjna wskaźnik intensywności zabudowy wyniesie nie więcej niż 60%. Jeśli dojdzie dodatkowo poddasze mieszkalne, wówczas intensywność zabudowy może ukształtować się np. na poziomie 75%. Jeszcze raz należy podkreślić, że obydwa wskaźniki tj. "intensywności zabudowy" oraz "powierzchni zabudowy" nie są tożsame. Z tego względu należy uznać, że plan pozostaje w zgodności ze studium jeśli idzie o wyznaczone parametry powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości projektowanej zabudowy. Wszystkie te współczynniki opisują oraz umożliwiają zabudowę, której intensywność zamknie się w granicy do 85%, tak jak przewiduje studium. Jako nieuprawniony częściowo należało uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia przez błędną wykładnię i poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Doszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, w sposób wynikający z rozporządzenia i uwzględniający wymienione w nim warunki. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm.), dalej: "u.g.n.". Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu, jak również na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również opierać się na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału (tak E. Mzyk [w:] G. Bieniek, E. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399) – vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015r. sygn. akt II OSK 2880/14. Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie, co potwierdza skarżący kasacyjnie istnieją tereny, które wymagałyby przeprowadzenia ewentualnej procedury scaleń. Zasadnie zatem w zaskarżonym planie ustalono zasady tych scaleń zgodnie z zasadami wynikającymi z § 4 pkt 8) rozporządzenia. Nie wykazał natomiast skarżący, aby były to tereny, które wymagałyby obligatoryjnego przeprowadzenia owych scaleń, jak stanowi art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Wracając do kryteriów wyznaczonych § 4 pkt 8) rozporządzenia to należy przyznać rację skarżącemu, że nie wszystkie wymogi zostały spełnione. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska K. przyjęła postanowienia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem, zawierając je w § 7 ust. 2 tego aktu. Takie działanie organu uchwałodawczego uprawnia do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowiącego, że w planie określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Doszło natomiast do naruszenia § 4 pkt 8) rozporządzenia. Decydując się bowiem na ustalenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości Rada była zobligowana do podporzadkowania się wymogom powoływanego wcześniej § 4 pkt 8 rozporządzenia i określenia wszystkich wskazanych w tym przepisie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Ten parametr tj. minimalna lub maksymalna szerokość frontów działek w przypadku terenów opisanych w § 7 ust. 2 pkt 3 ppkt b, c, d i e planu, nie został w zaskarżonej uchwale określony. Należy też podkreślić, że - jak wprost wynika z ustawy - warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości powinny być w planie miejscowym określone w sposób szczegółowy. Podane w § 4 pkt 8 rozporządzenia parametry działek to tylko minimalna ilość elementów tworzących zasady scalania i podziału, których określenie w planie uznano za konieczne. W akcie wykonawczym wskazano jednak, że treść planu powinna precyzować ,,w szczególności" te parametry, co nie oznacza, że tylko do tych parametrów postanowienia planu w omawianym zakresie powinny się ograniczać. Jeżeli jednak przepis ustanawia te minimalne wymogi, koniecznym jest precyzyjne i wyczerpujące zastosowanie tego przepisu i wprowadzenie do planu wszystkich wymogów wynikających z § 4 pkt 8 rozporządzenia. W kwestii minimalnej powierzchni działki nowo wydzielonej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby został sformułowany w tym zakresie zarzut kasacyjny. O ile podniesiono kwestie związane ze scaleniami i wtórnymi podziałami nieruchomości jako skutek scaleń (art. 101-108 u.g.n.) i zostały one rozważone, o tyle nie został sformułowany zarzut odnośnie podziałów nieruchomości (art. 92 i nast. u.g.n.). Należy natomiast zróżnicować procedurę scaleniową i procedurę podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 93 u.g.n. (vide wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 349/13). Ponieważ zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych, a zarzuty skargi nie wskazują w tym zakresie przepisów prawa materialnego czy też procesowego, które zdaniem skarżącego zostały przez sąd wojewódzki naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny wypowiedzieć się w kwestii dopuszczalności ustalenia w planie miejscowym paramentów działki powstałej wskutek wydzielenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., § 3 w zw. z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 2 pkt 2) lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz. U. z 2013r, poz. 490 ze zm.)