I OSK 1246/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1400/12 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania nadania stopnia doktora habilitowanego na podstawie rozprawy habilitacyjnej powstałej z naruszeniem praw autorskich i dobrych obyczajów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. A. na rzecz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., II SA/Wa 1400/12 stwierdził nieważność decyzji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania nadania stopnia doktora habilitowanego na podstawie rozprawy habilitacyjnej powstałej z naruszeniem praw autorskich i dobrych obyczajów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. Rada Wydziału [...] Uniwersytetu Jagiellońskiego - [...] uznała, iż w przewodzie habilitacyjnym zakończonym uchwałą Rady Wydziału [...] Akademii [...] we Wrocławiu o nadaniu R. A. stopnia naukowego doktora habilitowanego, stopień ten został nadany na podstawie rozprawy habilitacyjnej powstałej z naruszeniem praw autorskich innych osób i dobrych obyczajów w nauce. Tym samym prowadzone będzie postępowanie w przedmiotowej sprawie. W powyższej uchwale wskazano, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], albowiem wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. nr 65, poz. 595 ze zm.). Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów (zwana dalej Centralną Komisją), po rozpatrzeniu odwołania R. A., decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę uznając, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 29 ust. 2 i 3 ustawy o stopniach naukowych (...). Decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Rada Wydziału [...] UJ w Krakowie, podejmując uchwałę z dnia [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę o walorze decyzji częściowej uznając, że w postępowaniu (w przewodzie habilitacyjnym) R. A. doszło do nadania stopnia doktora habilitowanego z naruszeniem praw autorskich i dobrych obyczajów w nauce (art. 29 ust. 2 i 3 ustawy o stopniach naukowych (...). Wskazano również, że po wpłynięciu odwołania od uchwały organ w dniu 30 stycznia 2012 r. powołał w trybie § 5 ust. 2 i § 8 pkt 5 Statutu Centralnej Komisji Sekcję Doraźną, która w głosowaniu tajnym wypowiedziała się przeciwko uwzględnieniu odwołania. Organ wskazał, że po zapoznaniu się ze stanowiskiem Sekcji Doraźnej, Prezydium Centralnej Komisji w głosowaniu tajnym wypowiedziało się przeciwko uwzględnieniu odwołania, stwierdzając zarazem, że Rada Wydziału [...] UJ w Krakowie ma obowiązek wydania rozstrzygnięcia w sprawie uchwały Rady Wydziału [...] Akademii [...] we Wrocławiu. Odnosząc się do zarzutów odwołania R. A., iż Rada Wydziału [...] UJ nie miała kompetencji do prowadzenia postępowania wobec tego, że postępowanie wznowieniowe zostało zakończone uchwałą Rady Wydziału [...] Akademii [...] we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2010 r. Centralna Komisja wskazała, że istotnie Rada Wydziału [...] Akademii [...] we Wrocławiu podjęła czynności wyjaśniające, które trwały przez około półtora roku i w dniu [...] stycznia 2010 r. podjęła uchwałę, w której stwierdzono, że nie zaistniały przyczyny do wznowienia przewodu habilitacyjnego. Centralna Komisja stwierdziła jednocześnie, że Rada Wydziału [...] A[...] we Wrocławiu ograniczyła się do sprawdzenia przesłanek formalno-prawnych, nie wykonała zaleceń zawartych w postanowieniu Centralnej Komisji z dnia [...] kwietnia 2009 r., w którym wskazano, że do przedmiotowej sprawy winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o stopniach naukowych (...), a nie aktualnie obowiązujące przepisy z dnia 14 września 2010 r. Obstrukcyjne stanowisko Rady Wydziału [...] A[...] we Wrocławiu stało się jedną z podstaw do zawieszenia tej Radzie uprawnień na okres 3 lat do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk medycznych. Dlatego też sprawa R. A. została przekazana Radzie Wydziału [...] UJ (art. 9 ust. 3 ustawy o stopniach naukowych (...). Konkludując uznała, że Rada Wydziału [...] UJ, kontynuując postępowanie prowadzone przez Radę Wydziału [...] Akademii [...] we Wrocławiu, podjęła uchwałę zgodnie z treścią postanowienia o wznowieniu przedmiotowego postępowania. Stwierdziła jednocześnie, że uchwała ta (krakowska) ma charakter decyzji częściowej i Rada Wydziału [...] UJ powinna nadal procedować w przedmiocie wznowionego postępowania i postępowanie to powinno zostać sfinalizowane wydaniem przez Radę kolejnej uchwały, którą to uchwałą rozstrzygnie o uchyleniu uchwały o nadaniu stopnia naukowego i odmowie nadania tego stopnia bądź o utrzymaniu uchwały (o nadaniu stopnia) w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi a do tutejszego Sądu. W skardze do sądu administracyjnego R. A. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uchwały Rady Wydziału [...] UJ z dnia [...] listopada 2011 r., podnosząc naruszenie art. 105 § 1, art. 110 k.p.a., polegające na zaniechaniu umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że w obrocie prawnym funkcjonuje rozstrzygnięcie w tej samej sprawie, tj. uchwała [...] Rady Wydziału [...] A[...] we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2010 r. o niestwierdzeniu przesłanek do wznowienia tegoż postępowania. Podkreślono, że uchwała ta ma przymiot decyzji ostatecznej. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że w przedmiotowej sprawie toczy się wszczęte z urzędu postępowanie wznowieniowe w przedmiocie nadania skarżącemu stopnia naukowego doktora habilitowanego w dyscyplinie medycyna z dnia [...] kwietnia 2009 r. (k. 43). Bezsporne jest, że w treści postanowienia Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o wznowieniu postępowania Centralna Komisja zawarła określone wytyczne (vide tiret przedostatni i ostatni uzasadnienia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r.) dla Rady Wydziału. W ocenie Sądu, żadna z uchwał, ani uchwała Rady Wydziału [...] [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (k. 47 akt sądowych), zwana dalej "uchwałą wrocławską", ani uchwała Rady Wydziału [...] UJ z dnia [...] listopada 2011 r., zwana dalej "uchwałą krakowską", nie stanowiła aktu (decyzji), od której przysługiwałby stronom jakikolwiek środek zaskarżenia. Wszczęte z urzędu przez Centralną Komisję postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. postępowanie wznowieniowe winno zakończyć się wydaniem stosownej decyzji, zgodnie z katalogiem rozstrzygnięć wyznaczonym przez art. 151 k.p.a. i art. 29a ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych (...), od którego to rozstrzygnięcia przysługują środki zaskarżenia. Obie uchwały Rad Wydziałów, zarówno uchwałę wrocławską jak i krakowską, należy zakwalifikować jako rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu incydentalnym - wpadkowym. Zakres tych incydentalnych postępowań określiło postanowienie Centralnej Komisji z dnia [...] kwietnia 2009 r. (k-43) o wznowieniu postępowania. Jako, że rozstrzygnięcie omawianych obydwu uchwał nie mieściło się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. i art. 29a omawianej ustawy, należało je zakwalifikować jako rozstrzygnięcia (częściowe), jako etap do rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 k.p.a. i 29a omawianej ustawy. Tymczasem, przedmiotem zaskarżenia do Centralnej Komisji, a następnie do Sądu, uczyniono, zamiast rozstrzygnięcia, które kończy wszczęte postępowanie wznowieniowe, uchwałę Rady, którą organ sam określa mianem decyzji częściowej, która ani nie kończy, ani nie zamyka wszczętego postępowania wznowieniowego. Zatem żadna z uchwał, ani uchwała wrocławska, ani krakowska, które kończyły jedynie etap postępowania wznowieniowego, nie posiadały statusu aktu, od którego przysługiwałby jakikolwiek środek zaskarżenia. Środek zaskarżenia przysługuje bowiem od aktu, który kończy postępowanie wznowieniowe zgodnie z art. 151 k.p.a. i art. 29a przedmiotowej ustawy. Skoro od żadnej uchwały, zwanej przez organ decyzją częściową, nie przysługiwał stronom środek zaskarżenia, nieprawidłowym było zarówno samo rozpatrzenie odwołania strony skarżącej od tejże uchwały, jak i wydanie przez Centralną Komisję zaskarżonej decyzji. Dlatego też stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego, jako wydaną bez podstawy prawnej. Sąd wyjaśnił, iż po zakończeniu wznowionego postępowania, to jest po wydaniu rozstrzygnięcia, zgodnie z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianym w art. 151 k.p.a. i art. 29a omawianej ustawy, środek zaskarżenia będzie dopuszczalny. Od powyższego wyroku R. A. złożył skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że decyzja Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] nie jest aktem, od którego przysługuje jakikolwiek środek zaskarżenia, jest zamiast tego decyzją wydaną bez podstawy prawnej i skutkiem tego decyzją nieważną, podczas gdy rzeczona decyzja posiada status decyzji częściowej, o której mowa w art. 104 § 2 k.p.a., a przez to przysługuje od niej środek zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. Pierwszym z nich jest postępowanie co do przyczyn wznowienia, drugim zaś postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie ulega wątpliwości, że zakresem uchwały Rady Wydziału [...] UJ z listopada 2011 r. oraz decyzji Centralnej Komisji z maja 2012 r. został objęty etap pierwszy, to znaczy postępowanie rozpoznawcze. W tym obszarze sporu nie ma. Nie ulega również wątpliwości, że zakres uchwały Rady Wydziału [...] UJ z listopada 2011 r. oraz uchwały Rady Wydziału [...] A[...] we Wrocławiu ze stycznia 2010 r. są tożsame, dotyczą one bowiem tego samego przedmiotu i tej samej osoby (strony). Sporny w sprawie pozostaje jedynie charakter uchwały krakowskiej z listopada 2011 r., co można ująć w pytaniu, czy uchwała ta posiada kwalifikację normatywną decyzji częściowej, o której mowa w art. 104 § 2 k.p.a.? Wojewódzki Sąd Administracyjny kwalifikacji takiej rozważanej uchwale odmawia, skarżący z kolei wyraża zapatrywanie przeciwne. W praktyce stosowania prawa jest regułą, że w postępowaniu wznowieniowym organ nie dokonuje w odrębnych aktach rozstrzygnięć na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. Zasadą więc pozostaje, że oba rozstrzygnięcia - co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy - zapadają w jednej decyzji. Odmiennie rzecz wygląda zwłaszcza przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy kolegialne, gdzie dochodzi do podjęcia dwóch oddzielnych a wskazanych decyzji. W takiej sytuacji mamy do czynienia z dwoma aktami, dwoma decyzjami, z czego pierwsza z nich - co do przyczyn wznowienia - posiada status decyzji częściowej. Nie rozstrzyga ona bowiem całości przedmiotu sprawy administracyjnej, a jedynie kwestię wstępną. Nie jest to jednak rozstrzygnięcie wpadkowe, incydentalne, dotyczy ono bowiem nie kwestii wpadkowych, a istoty sprawy. Stąd też decyzja Centralnej Komisji, jako utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie krakowskiej Rady Wydziału [...], spełnia kryterium decyzji częściowej, jest to bowiem rozstrzygnięcie względnie samodzielne. Pojmowanie uchwały rozstrzygającej co do przyczyn wznowienia jako rozstrzygnięcia wpadkowego doprowadziło na gruncie rozważanego stanu faktycznego do całkowitego pominięcia rozstrzygnięcia (uchwały) wrocławskiej Rady Wydziału [...] ze stycznia 2010 r., gdzie nie stwierdzono zaistnienia przyczyn dla wznowienia postępowania. W niecałe 2 lata później w identycznym zakresie przedmiotowym i podmiotowym dokonała rozstrzygnięcia krakowska Rada Wydziału [...], tyle że w sposób przeciwny. Pierwotną przyczyną, znajdującą swoje racje merytoryczne, nie formalnoprawne, był sprzeciw strony wobec poleceń Centralnej Komisji kierowanych do krakowskiej Rady Wydziału [...], która to Komisja zaordynowała - pod groźbą zawieszenia uprawnień do nadawania stopnia doktora habilitowanego - sposób postępowania przez tę Radę. Takiemu przymusowi dał wyraz Dziekan Wydziału [...] prof. T. G. W konsekwencji Rada Wydziału podjęła uchwałę sprzeczną z jej wcześniejszym czasowo odpowiednikiem Rady Wydziału Akademii [...] we Wrocławiu. W sprawie mamy do czynienia z jednym postępowaniem wznowieniowym, które po niezgodnym z oczekiwaniami Centralnej Komisji rozstrzygnięciu zostało przeniesione z Wrocławia do Krakowa. Żaden organ - nawet jeśli potraktować uchwałę wrocławskiej Rady ze stycznia 2010 r. jako rozstrzygnięcie wpadkowe - nie wyeliminował tej uchwały z obrotu prawnego. Nie można więc zgodzić się z milcząco założonym przez WSA poglądem, że Rada Wydziału [...] UJ miała prawo podjąć uchwałę o przyczynie wznowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzut naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na stwierdzeniu, że decyzja Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] nie jest aktem, od którego przysługuje jakikolwiek środek zaskarżenia, jest zamiast tego decyzją wydaną bez podstawy prawnej i skutkiem tego decyzją nieważną, podczas gdy rzeczona decyzja posiada status decyzji częściowej, o której mowa w art. 104 § 2 k.p.a., a przez to przysługuje od niej środek zaskarżenia do sądu administracyjnego w żaden sposób nie może być uznany za trafny. Po pierwsze, twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że zdaniem Sądu I instancji "decyzja Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] nie jest aktem, od którego przysługuje jakikolwiek środek zaskarżenia" jest gołosłowne, ponieważ nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Wprost przeciwnie, z zaskarżonego wyroku wynika niezbicie, że Sąd ten uznał skargę wniesioną na tą decyzję przez R. A. za dopuszczalną, rozpoznał ją co do istoty sprawy, w następstwie czego stwierdził nieważność tejże decyzji. Mówiąc innymi słowy, Sąd I instancji nie miał najmniejszych wątpliwości, że "decyzja Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]" jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Powyższej decyzji nie można też przyznać statusu decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., ponieważ rozstrzygała ona sprawę co do jej istoty w całości. Po drugie, zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem podjęcie przez organ właściwy (w niniejszej sprawie przez Radę Wydziału [...] Uniwersytetu Jagiellońskiego - [...]) stanowiska w kwestii przyczyn wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Rady Wydziału [...] Akademii [...] we Wrocławiu o nadaniu R. A. stopnia naukowego doktora habilitowanego, w formie przewidzianej dla podejmowania werdyktu przez organy kolegialne, tj. w formie uchwały, jest zgodne z przytoczonym przepisem k.p.a. Po trzecie, akt, jakim jest uchwała Rady Wydziału [...] UJ z dnia [...] listopada 2011 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 151 k.p.a., kończącą postępowanie wznowieniowe, ponieważ nie spełnia warunków określonych w tym przepisie. Uchwała ta nie zapadła bowiem, ani po zakończeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., ani też nie zawiera żadnego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151. Trafne jest więc stanowisko Sądu I instancji, że jest ona aktem niezaskarżalnym w toku postępowania administracyjnego. Skoro tak, to ocena prawna tegoż Sądu, że decyzja Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] została wydana bez podstawy prawnej znajduje uzasadnienie w przywołanych przepisach k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.