II SAB/Wa 181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spraw.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2013 r. – oddala skargę – M. K. pismem z dnia [...] lutego 2013r., skierowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o: 1. Udostępnienie wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Działania 1.4. 2. Wsparcie projektów celowych Działania 4.1. 3. Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R: 1) wniosek [...] 2) [...] 3) [...] 4) [...] 5) [...] 6) [...] 7) [...] 8) [...] 9) [...] 10) [...] Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w odpowiedzi na wniosek (pismem z dnia [...] marca 2013 r.) poinformowała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jednocześnie wyjaśniła, że wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty biorące udział w konkursie na wykonanie danego zadania w ramach danego projektu zawierają istotę projektu i nie stanowią dokumentów urzędowych, bowiem nie zostały sporządzone przez funkcjonariusza publicznego. Są to dokumenty, które można analizować zgodnie z treścią art. 245 Kodeksu postępowania cywilnego jako dokumenty prywatne. To jest zbiór danych wytworzonych przez podmiot uczestniczący w konkursie, który ma charakter dokumentów prywatnych. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. M. K. złożyła ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz wezwanie do usunięcia naruszania prawa. Poprzez udostępnienie wskazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. umów o dofinansowanie. Ewentualnie w sytuacji odmowy o wydanie decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. PARP udzielił odpowiedzi i w załączeniu przekazał kopie umów z wyjątkiem [...], ponieważ umowa ze spółką nie została zawarta ze względu na rezygnację wnioskodawcy z podpisania umowy na realizację projektu. Jednocześnie PARP podała, że załączniki do umów o dofinansowanie w postaci wniosków o dofinansowanie oraz harmonogramów rzeczowo-finansowych, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią opis projektu, w tym koncepcji i modelu biznesowego, planowanych działań oraz koncepcji i strategii promocji projektu, obejmują harmonogram jego realizacji wraz z aspektami rzeczowo finansowymi. Załączniki zostały wytworzone przez wnioskodawców w ramach konkursów organizowanych przez PARP i dotyczą konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych. Wnioski te są dokumentami prywatnymi, to, że stają załącznikami do podpisanej umowy o dofinansowanie nie czyni z nich informacji o sprawach publicznych, co uzasadniałoby ich udostępnienie w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. M. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność ww. Agencji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie nieudostępnienia załączników do umów o dofinansowanie w postaci wniosków o dofinansowanie oraz harmonogramów rzeczowo-finansowych. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że PARP jest państwową osobą prawną i zgodnie z art. 15 ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. Nie ulega wątpliwości, że fundusze jej przekazane, w tym fundusze europejskie pochodzą ze środków publicznych. Wnioskowane informacje dotyczą majątku, którym dysponuje Agencja, są więc informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wnioskowane dokumenty mają charakter dokumentów prywatnych i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Wojewódzko Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje: Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 114, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy, zawierającego pojęcie "każdemu", oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną oraz wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej ulega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powołana ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy jest spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Nie budzi zatem wątpliwości, iż Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) jest państwową osobą prawną, powołaną do realizacji zadań publicznych, określonych w ww. ustawie. Wskazać należy, że w art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym (pkt 5), w tym o pomocy publicznej (pkt 5 lit. g), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), treść innych wystąpień i ocen, dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c). A zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają charakter informacji publicznej. Należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Wskazać należy, iż przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, Lex nr 236465). Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Podkreślić należy, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć jednak należy, że użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe, mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne. Zdaniem Sądu, żądane przez skarżącą wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższy pogląd znalazł już ugruntowaną pozycję w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, że okoliczność, że taki wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Wskazać należy, iż każda sprawa administracyjna, realizowana przez organ administracji publicznej, generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Natomiast istotne jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną. Wskazać też należy, iż warunkiem wstępnym zawarcia umowy o dofinansowanie jest pozytywna ocena złożonego wniosku. Pozytywne oceny wniosków (formalne i merytoryczne) tworzą dopiero podstawę do ewentualnego zawarcia umowy o dofinansowanie. A zatem ocena konkretnego wniosku o dofinansowanie (który przecież zawiera program rozwoju, źródła finansowania, sposób i cel realizacji, tajemnice przedsiębiorcy) musi być dokonywana każdorazowo indywidualnie, albowiem osadzona jest w różnych realiach gospodarczych. Podobnie przedstawia się kwestia harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny, które były przedmiotem wniosku skarżącej. Stwierdzić należy, że analiza zebranych w sprawie materiałów, bezsprzecznie wskazuje, że są to również dokumenty prywatne, są one częścią wniosku o dofinansowanie. Stwierdzić bowiem należy, iż samych arkuszy ocen, dotyczących złożonych wniosków (bez integralnej części jakimi są te wnioski), również nie można było zakwalifikować jako informacji publicznej, w rozumieniu omawianej ustawy. Harmonogramy rzeczowo-finansowe, harmonogramy realizacji projektów wg kwartałów, karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny dotyczą bowiem konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez treści wniosku (programu przedsięwzięcia) nie przedstawiają żadnej wartości informacyjnej ani dowodowej. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami (harmonogramy rzeczowo-finansowe, harmonogramy realizacji projektów wg kwartałów, karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny), nie jest informacją publiczną, to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ z pisma organu, skierowanych do skarżącej w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2013 r., wynika, że organ udzielił odpowiedzi na pytania objęte skargą, informując, że nie mieszczą się one w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Sąd stanowisko to podziela, to nie zachodzi w niniejszej sprawie bezczynność tego organu w sprawie udzielenia informacji publicznej. Konkludując, skoro żądanych informacji, o których mowa w punkcie 1 wniosku, nie można było zakwalifikować do kategorii informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można też było stwierdzić, że PARP pozostaje w bezczynności w zakresie ich udostępnienia lub wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia. Stąd, mając na względzie powyższe i uznając żądanie skargi w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej za bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.