I OSK 49/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 44/13 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [..] z dnia 15 listopada 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w [..]na rzecz J.M. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 44/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę J.M. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [..]z dnia 15 listopada 2012 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że J.M. złożył skargę dnia 13 stycznia 2011 r. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [..]z powodu nieumieszczenia go, w prowadzonej przez pracodawcę na podstawie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, określanej dalej, jako UEmPom), ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Skarżący wykonuje pracę na stanowisku kierownika zmiany w [..]S.A. w [..]. Inspektor pracy wszczął postępowanie administracyjne i przeprowadził czynności kontrolne w zakładzie pracy. W ich wyniku wydał decyzję z dnia 29 kwietnia 2011 r. odmawiającą nakazania umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Od tej decyzji J.M. złożył odwołanie, kwestionując ustalenia faktyczne odnośnie ustalonych przez inspektora pracy warunków pracy oraz zakresu czynności pracownika. Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Wskazał, że należy uzupełnić stan faktyczny poprzez weryfikację adekwatności przeprowadzonych przez pracodawcę badań mikroklimatu gorącego środowiska pracy. Inspektor pracy przeprowadził ponownie kontrolę we wskazanym kierunku i wydał decyzję z dnia 29 lutego 2012 r. nr rej. [..]ponownie odmawiającą nakazania umieszczenia J.M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w świetle przepisów wyżej cyt. ustawy. Na skutek wniesionego odwołania od niniejszej decyzji, Okręgowy Inspektor Pracy wydał decyzję z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr rej. [..], którą podtrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. J.M. złożył skargę od ostatecznej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga ta została jednak odrzucona na mocy postanowienia z dnia 31 października 2012 r. (sygn. akt III SA Kr 666/12), gdyż nie został uiszczony od niej wpis. W dniu 12 września 2012 r. J.M. złożył ponownie skargę na nieumieszczenie go w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych. Na skutek złożonej skargi organ l instancji wydał w dniu 12 października 2012 r. postanowienie nr rej. [..], w którym odmówił wszczęcia postępowania. Organ rozstrzygnięcie uzasadnił przesłanką niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w przedmiocie nieumieszczenia pracownika J.M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze z powodu istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, gdyż postępowanie to już wcześniej zostało wszczęte w dniu 13 stycznia 2012 r. i zostało zakończone decyzją ostateczną. Organ powołał się tym samym na art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a, na mocy, którego przeprowadzenie ponownie wszczętego postępowania skutkowałoby wydaniem decyzji dotkniętej nieważnością. Na powyższe postanowienie J.M. złożył zażalenie z dnia 16 października 2012 r. wskazując, że decyzje wydane w toku wcześniejszego postępowania nie rozstrzygnęły o całości sprawy, a jego skarga dotyczy sprawy nowej. Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 15 listopada 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że inspektor pracy prawidłowo zastosował przepisy prawa, gdyż wszczęcie postępowania, które było już rozstrzygnięte decyzją ostateczną spowodowałoby funkcjonowanie w przestrzeni prawnej dwóch decyzji, które rozstrzygałyby ten sam stan faktyczny. Od powyższej decyzji J.M. w dniu 18 grudnia 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji Okręgowego Inspektora Pracy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 61a § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia inspektora pracy z dnia 12 października 2012 r. przy błędnym założeniu istnienia uzasadnionych przyczyn niemożności wszczęcia postępowania ze względu na nieprawidłowe zakwalifikowanie sprawy, której dotyczyła powyższa skarga, jako poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż w postępowaniu zainicjowanym skargą J.M. z dnia 13 stycznia 2011 r. postępowanie to ostatecznie zakończyła decyzja Okręgowego Inspektora Pracy nr rej. [..], którą podtrzymał w mocy zaskarżoną decyzję inspektora pracy z dnia 29 lutego 2012 r. nr rej. [..]odmawiającą nakazania umieszczenia pracownika J.M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Następnie Sąd I instancji podkreślił, iż decyzja ta stosownie do art. 16 § 1 K.p.a jest ostateczna. Skarżący w skardze z dnia 6 grudnia 2012 r. podważa stanowisko organu, że pisma J.M. stanowiące skargę na nieumieszczenie go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie dotyczą tego samego stanu faktycznego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że niedopuszczalne jest konwalidowanie postępowania administracyjnego i decyzji administracyjnej rozstrzygającej go co do istoty poprzez ponowne wszczęcie postępowania w sprawie, która została zakończona choćby wadliwą, ostateczną decyzją administracyjną, w tym przypadku bowiem procedura administracyjna przewiduje tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji ostatecznych. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną było badanie przez inspektora pracy, czy świadczona przez J.M. praca spełniała warunki określone w ustawie o emeryturach pomostowych, a więc czy wykonuje on pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Ustalenia organu były po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego jednoznaczne, że rodzaj pracy skarżącego nie ma charakteru pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Zatem dopiero w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, a więc zmiany warunków świadczonej pracy, czy zmiany stanowiska pracy J.M. uzasadniałoby to prowadzenie nowego postępowania przez organ, albowiem w takim przypadku nie miałaby miejsca tożsamość postępowania z uwagi na wskazane przez stronę nowe okoliczności. Natomiast J.M. w skardze z dnia 10 września 2012 r. nie wskazał nowych okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że skarga ta jest nową sprawą. Zdaniem Sądu, prowadzenie postępowania na skutek skargi z dnia 10 września 2012 r. prowadziłoby do nieważności postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd I instancji dodał również, że organy naruszyłyby przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy Inspekcji Pracy w spraw spornych w sprawie nakazu pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, gdyż w takim przypadku właściwe do rozpoznawania spraw spornych są sądy powszechne. Naczelny Sąd Administracyjny w kilkudziesięciu orzeczeniach wyjaśnił istotę prowadzenia na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, oraz zajął stanowisko, co do zakresu przedmiotowego stosowania nakazów, o których mowa w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W wyrokach m.in. z dnia 11.12.2012r., sygn. I OSK 512/12, z dnia 14.12.2012r. sygn. I OSK 552/12, z dnia 21.12.2012r., sygn. I OSK 567/12 i I OSK 561/12, z dnia 28.12.2012r. I OSK 582/12 i I OSK 650/12, a także z dnia 04.01.2013r sygn. I OSK 908/12 zajął jednolite i jednoznaczne stanowisko, że zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.M., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji Okręgowego Inspektor Pracy z dnia 15 listopada 2012 r., w sytuacji istnienia ku temu podstaw, tj. naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia inspektora pracy z dnia 12 października 2012 r. odmawiającego wszczęcia postępowania ze skargi z dnia 10 września 2012 r. na nieumieszczenie J.M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, przy błędnym założeniu istnienia uzasadnionych przyczyn niemożności wszczęcia postępowania ze względu na nieprawidłowe zakwalifikowaniu sprawy, której dotyczyła powyższa skarga, jako poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że skarga J.M. z dnia 10 września 2012 r. nie dotyczyła tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Podkreślono, że sprawa administracyjna, w której toczyło się zakończone decyzją ostateczną postępowanie, dotyczyła jedynie wskazanego przez Okręgowego Inspektora Pracy aspektu i nadawanie jej szerszego kontekstu przez Sąd nie znajduje podstaw prawnych, co prowadziło do wydania skarżonego skargą kasacyjną orzeczenia, skutkującego naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 15 listopada 2012 r. o nr rej. Kr[..]w sytuacji istnienia ku temu podstaw. Ponadto podkreślono, że J.M. powtórnie skorzystał z prawa złożenia skargi na nieumieszczenie w ewidencji pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wynikającego z art. 41 ust. 6 tejże ustawy, który stanowi, że w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( P.p.s.a. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., a zarzuty w oparciu o które sformułowana została podstawa skargi kasacyjnej są słuszne. Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko organów administracji, według którego sprawa w przedmiocie umieszczenia J.M. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2012r. i wobec tego niedopuszczalne jest wszczęcie nowego postępowania w tym samym przedmiocie. Wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie byłyby w pełni uzasadnione, gdyby nie uszło jego uwadze, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek taki nie jest oczywisty. Stosownie do treści art. 61a K.p.a. gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Wprawdzie ustawodawca nie wymienił (nawet przykładowo) przesłanek przedmiotowych, które uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania, jednakże zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że omawiany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tak m.in. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a). Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47: "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968). Dodać należy, że wskazana regulacja stanowi wyraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto "Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym ( jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy" ( tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637). Odnosząc przedstawione wywody prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie można w sposób pewny powiedzieć, że obecnie rozpoznawana sprawa jest tożsama ze sprawą ostatecznie rozstrzygniętą decyzją z dnia 11 kwietnia 2012r. Po pierwsze z ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr. z 2015r. poz. 965 ) wynika, że pojęcia "praca w szczególnych warunkach" i "praca w szczególnym charakterze" jako przesłanki nabycia prawa do określonych świadczeń nie są tożsame. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy prace w szczególnych warunkach to prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy. Po drugie jak wynika z w akt postępowania administracyjnego organ używa łącznie obu pojęć, co mogłoby sugerować, że poprzednio prowadzone postępowanie dotyczyło badania pracy świadczonej przez J.M. pod kątem zarówno pracy świadczonej w warunkach szczególnych jak i pracy o szczególnym charakterze. W takiej sytuacji niewątpliwie zachodziłaby tożsamość spraw i uzasadniona byłaby odmowa wszczęcia postępowania. Jednak kwestia ta nie jest jednoznaczna, bowiem z uzasadnienia decyzji (str. 3 ) z dnia 11 kwietnia 2012r. Okręgowego Inspektora Pracy w [..]wynika, że przedmiotem czynności kontrolnych w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy praca J.M. spełnia ustawowe warunki ( wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy o emeryturach pomostowych ) do uznania jej za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach. Powyższe stwierdzenie wskazywałoby na to, że rację ma J.M. twierdząc iż sprawa poprzednio rozstrzygnięta nie jest tożsama z obecną, gdyż dotyczyła tylko uznania pracy za pracę w warunkach szczególnych , a nie za pracę w szczególnym charakterze. Jak twierdzi pełnomocnik skarżącego także z odpowiedzi na skargę Okręgowego Inspektora Pracy w [..]z dnia 18 maja 2012r. wynika, że poprzednie postępowanie dotyczyło wyłącznie uznania pracy za pracę w szczególnych warunkach. Ponieważ w aktach administracyjnych brak jest tej odpowiedzi ( chociaż z karty przeglądowej wynika że została załączona do akt ), brak jest też pierwszej skargi J.M. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [..], Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednoznacznie ocenić, czego dotyczyła pierwsza skarga oraz czy druga dotyczyła tego samego. Z uzasadnienia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 11 kwietnia 2012r. można z dużym prawdopodobieństwem wnioskować, że sprawa pierwsza dotyczyła uznania pracy za pracę w szczególnych warunkach, druga zaś uznania pracy za pracę o szczególnym charakterze. W takim przypadku odmowa wszczęcia postępowania naruszałaby art. 61 a K.p.a. Powyższe wymaga jednak jednoznacznego ustalenia w oparciu o brakujący materiał dowodowy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zażąda od organu skargi J.M. inicjującej postępowanie zakończone decyzją z dnia 11 kwietnia 2012r. oraz odpowiedzi na skargę z dnia 18 maja 2012r. i w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.