VII SA/Wa 705/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Mariusz Gąsiński – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewoda W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul. J. [...] w P., na działce o nr geod. [...] oraz zjazdu z ul. J. działka nr geod. [...], obręb S., na ww. działkę. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż postępowanie wszczął na wniosek właścicieli sąsiedniego budynku w zabudowie szeregowej - A. i M. W., którzy zarzucili decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r rażące naruszenie prawa. Zdaniem wnioskujących o stwierdzenie nieważności przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę został naruszony art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości z uwagi na fakt, iż projekt budowlany będący podstawą wydania powołanej powyżej decyzji nie zakłada wybudowania czterech niezależnych ścian zewnętrznych dla budynku. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności wskazali także, iż zaprojektowany budynek nie spełnia normy akustycznej PN-B-02151-3:1999. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, iż budowa segmentu na przedmiotowej działce o nr [...] została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1992 r. znak: [...]. Następnie budowa została przerwana na poziomie ścian piwnic, a przerwa trwała na tyle długo, że pozwolenie na budowę utraciło ważność. Stąd inwestor wnioskiem z dnia 7 maja 2010 r. wystąpił do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji gdyż działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji, a ponadto postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) dopuszczając do usytuowania schodów zewnętrznych, tarasu i daszku w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki budowlanej. Analiza akt sprawy wykazała, że kwestionowany budynek mieszkalny nie posiada własnej ściany, w tym ściany oddzielenia pożarowego (dowód: rzut piwnic rys. nr PB/1_01, rzut parteru rys. nr PB/A_02, rzut piętra rys. nr PB/A_03). W tej sytuacji organ uznał, iż budynek nie spełnia warunków określonych w § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda W. stwierdził także, iż inwestycja nie posiada charakteru budynku w rozumieniu art. 3 ust. 2 i 2a ustawy Prawo budowlane. Zatwierdzony projekt budowlany zawiera opis stanu robót wykonanych na podstawie poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1992r. Z opisu tego wynika, iż na przedmiotowej działce zostały wykonane ławy fundamentowe, ściany fundamentowe, ściany piwnic, część nadproży w poziomie piwnic oraz ściany szczytowe (wspólne z budynkami sąsiednimi). Jak wynika z projektu budowlanego ściana boczna od strony działki nr [...] znajduje się w osi granicy działki, natomiast druga ściana boczna zlokalizowana jest prawie w całości na działce nr [...]. Tym samym organ stwierdził, iż założenie projektu budowlanego ingeruje w nieruchomość sąsiednią, gdyż wykorzystuje ścianę konstrukcyjną sąsiedniego budynku. Wojewoda W. wskazał na istniejącą rozbieżność pomiędzy grubością ściany szczytowej (bocznej) wskazanej w projekcie archiwalnym (dowód: rzut piwnic rys. nr PA_01), a ściany opisanej jako istniejąca w projekcie zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (rzut piwnic rys. nr PB/A_01). Zauważył, iż wzdłuż granicy z działką o nr [...] ściana ta jest węższa. Następnie Wojewoda W. odniósł się do pisma inwestora z dnia 10 października 2012 r., w którym inwestor wyjaśnił, iż ściany boczne (szczytowe) zostały wybudowane, jako ściany wspólne sąsiednich budynków, na wspólnych ławach fundamentowych, na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1992 r. dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, segment zabudowy szeregowej wg powtarzalnej dokumentacji technicznej, między innymi dla działek o numerach geodezyjnych: [...] ul. J., [...] ul. J. [...] oraz [...] ul. J. [...]. Inwestor wskazał, iż było to pozwolenie na budowę budynku w zabudowie szeregowej, składającego się z sześciu powtarzalnych segmentów na wspólnej ławie fundamentowej. Zdaniem organu kwestionowany budynek nie tylko posiada wspólne fundamenty z budynkami zlokalizowanymi na działkach sąsiednich, ale również jego budowa oparta jest na ścianie nośnej budynku znajdującego się na działce o nr [...]. Powyższe oznacza, iż budynek przy granicy z ww. działką nie posiada własnej ściany, czyli nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości. Dlatego też organ I instancji uznał, iż inwestycja nie spełnia definicji budynku wyrażonej w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, iż powyższy przepis został wprowadzony przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 718), która w tym zakresie weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Zdaniem Wojewody W. sposób zaprojektowania ścian szczytowych w latach 1992 r., nie może usprawiedliwiać niedostosowania projektu budowlanego do obecnie obowiązujących przepisów prawa. Mając zatem na uwadze art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego według stanu na dzień 29 czerwca 2012r oraz art. 3 pkt 2 i 2a Prawa budowlanego i § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Wojewoda W. uznał, iż zasadnym jest stwierdzenie, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze powyższego naruszenia organ wskazał, iż utrzymanie kontrolowanej decyzji, byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej i niepożądanej z punktu widzenia państwa prawnego tendencji nierespektowania obowiązującego porządku prawnego. Oczywistość stwierdzonego naruszenia nie budzi wątpliwości, również charakter naruszonego przepisu, oraz skutki społeczno-gospodarcze nie pozwalają uznać decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] za rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z części opisowej badanego projektu budowlanego wynika, że inwestycja polega na dokończeniu rozpoczętej już budowy na podstawie decyzji Prezydenta miasta P,. z dnia [...] października 1992r o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej. W ramach decyzji Prezydenta miasta P. z dnia [...] października 1992r wykonane zostały ławy fundamentowe, ściany fundamentowe, ściany piwnic, część nadproży w poziomie piwnic oraz ściany szczytowe (wspólne z budynkami sąsiednimi), przyłącza. Jak wynika z badanego projektu budowlanego inwestycja "budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej" jest usytuowany pomiędzy budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] i budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]. Z rzutu poziomowego inwestycji (rzut piwnic - rys. nr PB/A_01; rzut parteru - rys. nr PB/A_02; rzut piętra - rys. nr PB/A_03; rzut poddasza nieużytkowego - rys. nr PB/A_04) wynika, że przedmiotowy "budynek" - segment nie posiada własnych ścian bocznych szczytowych, lecz jest oddzielony od obiektów sąsiednich istniejącymi ścianami bocznymi budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...] - ściana budynku na działce nr [...]zlokalizowana jest w osi granicy, natomiast ściana budynku na działce [...] znajduje się prawie w całości na działce nr [...]. Wobec powyższej analizy przyjętych rozwiązań technicznych, organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja polegająca w istocie na budowie dwóch ścian frontowej i tylniej, ścian wewnętrznych oraz dachu, na którą udzielono pozwolenia kontrolowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nie stanowi samodzielnej całości architektoniczno - konstrukcyjnej, w szczególności nie może być uznana za budynek. Organ dodał, że budynek musi posiadać m.in. własne przegrody budowlane, a więc jeżeli projekt przewiduje ścianę wspólną dla dwóch niezależnie funkcjonujących części budynku, to przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest cały budynek. Stwierdził że w/w inwestycja nie stanowi samodzielnego zamierzenia inwestycyjnego, a tym samym nie może być przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust 1 w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor K. B. domagając się uchylenia obu decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: 1) naruszenie art. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej jako "ustawa" lub "Prawo budowlane") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej nie stanowi budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i w konsekwencji, że na pobudowanie takiego budynku nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę, a przy tym naruszenie art. 3 pkt 2a ustawy poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej nie może stanowić budynku, a jego pobudowanie - samodzielnego zamierzenia budowlanego, przy czym powyższe naruszenie miał jednoznaczny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło bezpośrednią i główną podstawę do uznania decyzji Prezydenta Miasta P. za nieważną i w konsekwencji podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody W., 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ administracji w niniejszej sprawie winien podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ administracji ograniczył się do ustaleń mających niekorzystne znaczenie dla skarżącego i jednocześnie nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów zawartych w odwołaniu i nie poczynił ustaleń w zakresie kwestii poruszonych w odwołaniu, 3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ administracji w niniejszej sprawie nie działał w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jako że brał pod uwagę jedynie okoliczności niekorzystne dla skarżącego i w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu, 4) naruszenie art. 15 k.p.a., jako że GINB podał jako przesłanki nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. inne przepisy niż te, które podał Wojewoda W., z uwagi na co należy przyjąć, że sprawa skarżącego nie była rozpoznana w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, gdyż w każdej z decyzji powoływano inne przepisy mające uzasadnić nieważność decyzji Prezydenta Miasta P., z uwagi na co pewne podstawy do stwierdzenia nieważności nie były objęte całym postępowaniem przed dwiema instancjami, a ustalone były jedynie przed GINB, 5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ administracji wydając decyzję nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nadto, organ administracji nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w szczególności nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznać należy, że decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana z naruszeniem prawa i to mającym charakter rażący, w konsekwencji czego uznać należało ją za nieważną, 6) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana w warunkach nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższy przepis sąd uznał skargę za zasadną. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r utrzymująca w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] listopada 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono K. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji organy dokonały sprawdzenia w zakresie rozwiązań projektowych projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Analizując rzut piwnic, parteru i piętra ustaliły, że zaprojektowany budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej nie posiada własnych ścian bocznych szczytowych, lecz jest oddzielony od obiektów sąsiednich istniejącymi ścianami bocznymi budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...]. Wobec powyższej analizy przyjętych rozwiązań technicznych organy stwierdziły, że " inwestycja polegająca w istocie na budowie dwóch ścian frontowej i tylniej, ścian wewnętrznych oraz dachu, na którą udzielono pozwolenia kontrolowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nie stanowi samodzielnej całości architektoniczno - konstrukcyjnej, w szczególności nie może być uznana za budynek". Zdaniem organów sposób zaprojektowania ścian bocznych (szczytowych) jako ścian wspólnych sąsiednich budynków, na wspólnych ławach fundamentowych, na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1992r nie może usprawiedliwiać niedostosowania projektu budowlanego do obecnie obowiązujących przepisów prawa.Tak zaprojektowana inwestycja, która w ocenie organów nie posiada charakteru budynku rażąco narusza art. 3 ust 2 Prawa budowlanego. Ponadto doszło do rażącego naruszenia § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zdaniem Wojewody W. organ udzielający pozwolenia na budowę rażąco naruszył art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego natomiast zdaniem organu odwoławczego kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust 1 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom organów nadzorczych, które dokonały sprawdzenia prawidłowości rozwiązań projektowych zawartych w zatwierdzonym kontrolowaną decyzją projekcie budowlanym, do obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej wydających decyzję o pozwoleniu na budowę nie należy sprawdzanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa. Z art. 35 ust 1 pkt Prawa budowlanego wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza jedynie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie – a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust 2 , także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, Z cytowanego przepisu wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada uprawnień do sprawdzania i oceny projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie ma uprawnienia do sprawdzania prawidłowości sporządzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Ustawą z dnia 27 marca 2003r o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. nr 80, poz 718 ) uchylono bowiem ust 2 art. 35, w którym dopuszczano możliwość badania przez organ administracyjny wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5. Taka zmiana świadczy o tym, że w obecnym stanie prawnym organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada takiego uprawnienia (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. II OSK 1517/09 LEX nr 746606). Kontrola stosowania przepisów techniczno-budowlanych została przesunięta do postępowania dyscyplinarnego członka samorządu zawodowego ( art. 41 pkt 1 i art. 45 ust 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów – Dz.U. z 2001 r, nr 5, poz 42 ze zm ). Za projekt wyłącznie odpowiedzialność ponosi projektant albo osoba sprawdzająca. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego, a następnie zapewnienie sprawdzenia tego projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Takie oświadczenie zostało złożone do przedmiotowego projektu budowlanego. Organ nadzorczy wadliwie przeprowadził postępowanie oceniając we własnym zakresie projekt architektoniczno-budowlany i zarzucając nietrafnie organowi administracji architektoniczno-budowlanej brak przeprowadzenia takiej oceny. Z uwagi na naruszenie art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm) uchylił obie zaskarżone decyzje. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w/w ustawy. [pic]