II OSK 3155/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia WSA del. Paweł Groński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 495/13 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku stodoły uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 495/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) o zobowiązaniu skarżącej oraz J. F. - współwłaścicieli nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] we wsi [...], gminie [...], do dostarczenia oceny stanu technicznego stodoły znajdującej się na nieruchomości. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w dniu 23 kwietnia 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego spornej stodoły. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci fotografii stodoły, wyjaśnień jej współwłaścicieli i oględzin budowli dokonanych przez pracownika organu budowlanego wystarczająco potwierdza, że stodoła znajduje się w złym stanie technicznym: część połaci dachowej od strony wschodniej uległa zawaleniu, są widoczne ślady korozji biologicznej, przegnicia, zawilgocenia. Budowla nie posiada wszystkich elementów konstrukcyjnych, izolacji, tynków, grozi zawaleniem. W związku z tym stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Organ ustalił, że sporna stodoła jest użytkowana przez M. K. (znajdują się w niej płody rolne i sprzęty rolnicze). Z kolei drugi z jej współwłaścicieli (J. F.) nie użytkuje swojej części budowli od przeszło 20 lat i wyraża zgodę na jej rozbiórkę (w całości lub w części). Oboje współwłaściciele mają świadomość tego, w jakim stanie technicznym znajduje się stodoła, niemniej jednak nie są zgodni co do tego, kto powinien ponieść koszty ewentualnego remontu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 81 c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a., nałożył na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego stodoły do dnia 31 maja 2013 r. Organ podał, że koszty tej oceny ponoszą zobowiązani oraz wyjaśnił, że opinia powinna zawierać ocenę stanu technicznego budynku, wskazywać nieprawidłowości oraz przyczyny ich powstania, określać zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz formułować wnioski i zalecenia. Według organu, nałożenie na współwłaścicieli budynku stodoły obowiązku przedłożenia oceny technicznej będzie podstawą do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. M. K. złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Zdaniem strony, nie ma podstaw prawnych do nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości obowiązku dostarczenia dokumentacji technicznej spornej budynku ponieważ: po pierwsze – nie ma wątpliwości co do złego stanu technicznego budynku, po drugie – nie wiadomo w jakim postępowaniu dowodem miałaby być żądana opinia techniczna, po trzecie – współwłaściciele stodoły pozostają w wieloletnim konflikcie (od 7 lat trwa postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności nieruchomości), dlatego też o jakiejkolwiek formie współpracy miedzy nimi czy współfinansowaniu wydatków na sporządzenie oceny nie może być mowy. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2013 r., w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podał, że opinia techniczna będzie stanowić dowód w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego spornego budynku, natomiast konflikt w jakim pozostają współwłaściciele stodoły nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu dotyczącym nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego będącego współwłasnością, przy braku formalnego podziału określającego zakres użytkowania obiektu, osobami zobowiązanymi do wykonania określonych obowiązków są wszyscy współwłaściciele lub zarządca obiektu budowlanego. Ewentualne roszczenia co do kosztów poniesionych w związku z wykonanymi obowiązkami są rozstrzygane przez sądy powszechne. Skarżąca wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której ponownie podniosła, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji nie miały podstaw prawnych do zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., stwierdził, że sporny obiekt budowlany będący współwłasnością dwóch osób, co do którego nie przeprowadzono prawnego podziału do użytkowania, znajduje się w złym stanie technicznym. Istotne (i nie kwestionowane przez strony postępowania) jest jednak to, że stodoła jest zniszczona w różnym stopniu. Część budynku będąca w posiadaniu skarżącej jest nadal użytkowana gospodarczo, natomiast część zajmowana przez J. F. jest opuszczona i znajduje się w stanie ruiny. Zdaniem Sądu, w przypadku zróżnicowanego stanu technicznego poszczególnych części budynku stodoły, który stanowi jedną całość konstrukcyjno-budowlaną, jest możliwe wydanie decyzji – nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy). W sytuacji gdy obiekt jest nieużytkowany, nie nadaje się do remontu lub odbudowy, organ jest zobowiązany do wydania decyzji o całkowitej lub częściowej rozbiórce budynku (art. 67 ust. 1 ustawy). Stanowisko to znajduje oparcie w treści § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043). M. K. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargą kasacyjną. Zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną nie ma żadnych wątpliwości, że sporny budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Nie ma zatem podstawy do żądania dostarczenia przez jego współwłaścicieli oceny technicznej, która miałaby rozwiać wątpliwości co do jego stanu technicznego. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca skargę podniosła, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla Wrocławia Krzyków z 15 sierpnia 1984r., sygn. akt 1 Ns 77/84 przydzielono uczestnikom postępowania w tej sprawie : J. F. i poprzedniczce prawnej skarżącej – A. W., do wyłącznego korzystania dwie różne części spornego budynku. Oznacza to, że organ powinien ponownie rozpatrzyć kwestię, która z części budynku znajduje się w złym stanie technicznym i stosownie do tego, na jego tylko użytkownika nałożyć obowiązek dostarczenia oceny technicznej. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Żadna ze stron postępowania nie skorzystała z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 1 p.p.s.a.) i bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 tej ustawy. Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest uzasadniony i dlatego skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Przedmiotem sporu jest ocena stanu technicznego budynku stanowiącego współwłasność M. K. i J. F. i wyprowadzonego z tej oceny obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej tego budynku. Organy administracyjne obu instancji uznały (stanowisko to podzielił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku), że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku – stodoły, a więc zachodziły przesłanki do wydania na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia zobowiązującego współwłaścicieli do dostarczenia stosownej opinii technicznej. Ta ocena została dokonana na podstawie oględzin budynku przeprowadzonych w dniu 5 stycznia 2012 r. przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuca natomiast, że stan techniczny budynku jest zły i te okoliczności nie budzą wątpliwości. Nie ma więc podstawy do żądania dostarczenia przez jego współwłaścicieli oceny technicznej, która miałaby rozwiać wątpliwości co do stanu technicznego. Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jest to postanowienie o charakterze dowodowym, ma zastosowanie w sytuacji, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu budowlanego, a ich wyjaśnienie wymaga wiedzy specjalistycznej. Nałożenie na stronę postępowania obowiązku określonego w tym przepisie wymaga jednak uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Dotyczy to zarówno samego obowiązku jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać (wyjaśniać) stwierdzone wątpliwości organu. Należy pamiętać że organ nadzoru budowlanego prowadzi określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach swoich kompetencji dotyczących np. kontroli przestrzegania właściwego stanu technicznego obiektów budowlanych. Dlatego nałożony obowiązek dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy i oceny technicznej powinien być skorelowany z uprawnieniami organu wykonującego właśnie te zadania. Oznacza to z jednej strony uprawnienia organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej zaś strony konieczność jednoznacznego ustalenia przez organ prawdopodobieństwa występowania takich nieprawidłowości. Organ nie może, korzystając z uprawnień dowodowych, przerzucać całego ciężaru takiego postępowania dowodowego na stronę obciążając ją kosztami takiego postępowania. Obowiązek sporządzenia np. ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce gdy organ dysponuje już jedynie wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Wynika z tego, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego czy dostatecznego uzasadnienia (np. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1486/11, lex nr 1367295). W świetle tych wywodów nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do żądania dostarczenia przez J. F. i M. K. oceny technicznej, która miałaby rozwiać wątpliwości co do stanu technicznego stodoły. Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, że organy nie tylko nie wykazały zasadności nałożenia kwestionowanego obowiązku ponieważ nie sprecyzowały, na czym te uzasadnione wątpliwości polegają, ani też z czego miałyby one wynikać, ale wręcz stwierdziły, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż stodoła znajduje się w złym stanie technicznym i stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. W przypadku gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczania odpowiednich ocen technicznych. W związku z tym muszą jakość robot i stan techniczny obiektów budowlanych oceniać samodzielnie (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 486/10, LEX nr 992591). Reasumując, uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego stodoły mogłyby stanowić podstawę faktyczną postanowienia, ale organ I instancji w ogóle nie wykazał, jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich uzasadnionych wątpliwości. W konsekwencji nie było podstaw prawnych do żądania dostarczenia przez współwłaścicieli stodoły opinii określającej zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Roboty budowlane mające na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym stodoły będą przecież wykonywane przez osoby dysponujące stosownymi uprawnieniami oraz fachową wiedzą co do sposobu i technologii usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zadaniem organu nie jest ustalenie i następnie wskazywanie szczegółowych niuansów technicznych, jakie winny być zastosowane przy wykonywaniu robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do prawidłowego stanu technicznego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 193 tej ustawy, orzekł jak w sentencji.