II GSK 471/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Po 1104/13 w sprawie ze skargi Powiatu C.-T. na decyzję Zarządu Województwa W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., 2. zasądza od Powiatu C. –T. na rzecz Zarządu Województwa W. 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P (dalej: WSA w P lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1104/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P C-T (dalej: P lub Beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa W w P (dalej: Zarząd) z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]) zasądził od Zarządu na rzecz skarżącej kwotę 5600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. P C-T zawarł w dniu 1 lutego 2009 r. z Zarządem jako instytucją zarządzającą umowę nr UDA-RPWP.02.02.02.-30-055/08-00 o dofinansowanie projektu "Przebudowa drogi Powiatowej nr 1323P Krzyż Wlkp. - Drawsko od km 0+140 do 2+921,25 wraz z wiaduktem nad torami kolejowymi w miejscowości Krzyż Wlkp.", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Priorytetu II "Infrastruktura komunikacyjna", Działania 2.2 "Poprawa dostępności do regionalnego i ponadregionalnego układu drogowego (drogi wojewódzkie w miastach na prawach Powiatu, Powiatowe i gminne)", Schematu II "Drogi w granicach administracyjnych miast poniżej 50 tys. mieszkańców oraz na obszarach wiejskich", Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Na podstawie zawartej umowy P miał prawo do dofinansowania w kwocie 3.212.649,15 zł. Natomiast P był zobowiązany do udziału w projekcie z wkładem własnym w wysokości 3.212.649,17 zł (wydatki kwalifikowalne). W trakcie kontroli przeprowadzanej przez pracowników Zarządu i następnie w wyniku dodatkowej weryfikacji dokumentacji przetargowej stwierdzono m.in. określone uchybienia w zakresie zastosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759), dalej: p.z.p., a konkretnie zasady zachowania uczciwej konkurencji, wynikającej z art. 7 p.z.p. oraz naruszenie art. 25 ust. 1 i art. 144 ust. 1 p.z.p. Na tej podstawie pismem z dnia 1 października 2012 r. nr DWP-VII-1.341-17/10 Zarząd poinformował Beneficjenta o nałożeniu na niego korekty finansowej w wysokości 159.709,96 zł na podstawie dokumentu o nazwie "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" i w związku z § 11 ust. 11 powyższej umowy o dofinansowanie projektu. Wezwano jednocześnie do potwierdzenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania przyjęcia nałożonej korekty. Pismem z dnia 4 października 2012 r. P C-T, nie zgadzając się z nałożoną korektą finansową, odmówił jej przyjęcia. Następnie pismem z dnia 11 października 2012 r. Zarząd wezwał Beneficjenta do zwrotu kwoty 159.709,96 zł wraz z odsetkami liczonymi od 24 lutego 2012 roku do dnia dokonania zwrotu. Po bezskutecznym wezwaniu do zwrotu kwoty 159.709,96 zł wraz z odsetkami i wszczęciu postępowania administracyjnego, Zarząd wydał w dniu [...] lutego 2013 r. decyzję nr [...]określającą Powiatowi kwotę 159.709,96 zł do zwrotu. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Zarządu z dnia [...] maja 2013 r. WSA w P dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że skarga Pu okazała się uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd I instancji uchylił decyzje z przyczyn procesowych. Sąd I instancji wskazał, że korekta finansowa winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Natomiast w rozpoznawanej sprawie przed wydaniem zaskarżonych decyzji Zarząd nie wydał uprzednio odrębnej decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, która byłaby poprzedzona postępowaniem administracyjnym. Za decyzję administracyjną wydaną zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. nie może być uznane pismo z dnia 1 października 2012 r. Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego informujące [...] o nałożeniu na P korekty finansowej. Pismo to nie zawierało obligatoryjnego pouczenia o ewentualnym trybie zaskarżenia. Ponadto wydanie pisma z dnia 1 października 2012 r. nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym. Zostało ono wszczęte dopiero na kolejnym etapie załatwiania sprawy – pismem Wicemarszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r.). To istotne zaniechanie ze strony organów oznaczało niedochowanie trybu z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego i niewydanie decyzji w trybie art. 107 § 1 k.p.a. w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżone decyzje zostały wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czyli; - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a.w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., i uwzględnienie skargi poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja określająca wysokość kwoty do zwrotu powinna zostać poprzedzona wydaniem przez organ w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, w sytuacji gdy ustalenie i nałożenie korekty finansowej nie wymaga formy decyzji administracyjnej, a tym samym nie następuje w toku postępowania administracyjnego, bowiem uprawnienie to ma charakter cywilnoprawny i wynika z umowy o dofinansowanie projektu, która zgodnie z art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. określa warunki do dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane; - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. i uwzględnienie skargi poprzez przyjęcie, że wydanie przez instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym decyzji określającej kwotę do zwrotu przez beneficjenta jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mimo iż z ww. przepisu u.z.p.p.r. ani z żadnego innego przepisu prawa materialnego nie wynika obowiązek instytucji zarządzającej do wydawania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia i nałożenia korekty finansowej; - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust.12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p., w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o zwrocie środków w przypadku stwierdzenia, że zostały one wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., do których zalicza się przepisy ustawy prawo zamówień publicznych, powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, w sytuacji gdy organ nie miał obowiązku przedniego wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia i nałożenia korekty finansowej, wobec czego przedmiotowe decyzje nie zostały wydane przedwcześnie, a w efekcie nie były wadliwe, przez co nie zachodziła konieczność wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwazył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności prowadzące do nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Zarządu oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Strona wnosząca tę skargę zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15a oraz art. 30 ust. 2 u.z.p.r., a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 12 u.f.p. W obu rodzajach podnoszonych naruszeń skarga kasacyjna stoi na stanowisku, że WSA w P wydając zaskarżony wyrok naruszył przepisy prawa, bo uwzględnił skargę P C -T, przyjmując błędną wykładnię przepisów wskazanych w podstawie kasacyjnej, zwłaszcza uzależnił wydanie decyzji o zwrocie środków wykorzystanych z naruszeniem procedur od wcześniejszego wydania decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej i przez to niezasadnie uznał, że brak decyzji w sprawie korekty stanowił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Zarządu oparta na wskazanej podstawie ma usprawiedliwienie prawne. Sąd II instancji stwierdza, że wyrok poddany kontroli kasacyjnej narusza przepisy wskazane w zarzucie kasacyjnym i z tego względu musi zostać uchylony. Trafnie twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej nie wymaga formy decyzyjnej. Wprawdzie ten problem w orzecznictwie NSA nie był ujmowany jednolicie, na co wskazują tezy wyroku powołanego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji i podjęta z nimi polemika w skardze kasacyjnej, jednak ta kwestia została jednoznacznie przesądzona uchwałą NSA z dnia 27 października 2014 r., II GPS 2/14, cbois.nsa.gov.pl, w myśl której ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.r. nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Uchwała przesądziła tryb ustalania i nakładania korekt finansowych w ramach programów realizowanych na podstawie u.z.p.r. Do tych działań nie stosuje się art. 104 k.p.a., zatem przyjęcie przez Sąd I instancji odmiennego poglądu i na tej podstawie uwzględnienie skargi musi być ocenione jako działanie niezgodne z prawem, tymi przepisami, których naruszenie podnosi skarga kasacyjna. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną podziela stanowisko przyjęte w uchwale, a to oznacza, że na podstawie art. 269 § 1 w związku z art. 52 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest związany wykładnią art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.r. i z tego względu stwierdza, że wyrok objęty skargą kasacyjną narusza przepisy wskazane w podstawie tej skargi. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.