II SA/Ol 436/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz A orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przeróbce kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego na działkach o numerach geodezyjnych "[...]" obręb A, gmina A. W dniu 25 stycznia 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie Stowarzyszenia A. W treści odwołania powołano się na art. 44 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podkreślono, że Stowarzyszenie jako organizacja ekologiczna zgłasza się do postępowania jako strona i składa odwołanie od decyzji z dnia 10 stycznia 2013r.. W dniu 8 lutego 2013 r. do Samorządowego Kolegium wpłynęło pismo inwestora - spółki A będącej stroną postępowania. W treści pisma odniesiono się do odwołania złożonego przez Stowarzyszenie A i wniesiono o wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, ewentualnie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia A od wspomnianej wyżej decyzji Burmistrza A z dnia "[...]". W ocenie Kolegium analiza akt sprawy wskazuje, iż Stowarzyszenie A nie brało udziału na prawach strony w postępowaniu, które toczyło się przed organem pierwszej instancji. Stowarzyszenie zostało jedynie dopuszczone do udziału w prowadzonym z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w A w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji Burmistrza A z dnia "[...]" o nr "[...]" w sprawie określenia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji przeróbce kopalin ze złoża naturalnego na działkach o numerach geodezyjnych "[...]", obręb A, gmina A. Postępowanie to zakończyło się stwierdzeniem nieważności wymienionej decyzji organu I instancji z dnia "[...]" jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego organ I instancji został zobligowany do wydania ponownej decyzji rozstrzygającej sprawę z wniosku inwestora A. Organ odwoławczy podkreślił, że tylko w postępowaniach, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania inwestycji na środowisko znajduje zastosowanie wskazana regulacja, w myśl której organizacja ekologiczna może wnieść odwołanie od decyzji środowiskowej nawet w przypadku, gdy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Dlatego też zastosowanie przepisu szczególnego jakim jest art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji jest uzasadnione w zakresie postępowań z udziałem społeczeństwa, czyli takich w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania środowisko. W pozostałym zakresie, czyli w przypadku postępowań, w których postępowanie toczy się bez przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, a zatem jest to postępowanie bez udziału społeczeństwa, należy stosować zasadę ogólną wyrażoną w art. 31 kpa. Oznacza to, że jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania od decyzji. W ocenie Kolegium analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje bezspornie na fakt, że Stowarzyszenie A nie brało udziału na prawach strony w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji oraz, że postępowanie to przeprowadzone zostało bez oceny oddziaływania na środowisko, bowiem postanowieniem z dnia "[...]", organ postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Stowarzyszenie A nie ma zatem według organu II instancji legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na ww. postanowienie wywiodło Stowarzyszenie A, wnosząc m.in. o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 134 Kpa i art. 127 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że wniesione przez Stowarzyszenie A odwołanie od decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r. było niedopuszczalne, uznając, że Stowarzyszenie nie brało już udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu wskazano, że Stowarzyszenie brało już udział w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza A z dnia "[...]" w sprawie określenia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przeróbce kopalin ze złoża naturalnego na działkach o numerach geodezyjnych "[...]", obręb A, gmina A. W przywołanym postępowaniu administracyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" dopuściło Stowarzyszenie do udziału w nim prawach strony. Zdaniem skarżącego, uzyskana w ten sposób legitymacja formalna była wystarczająca do tego by Stowarzyszenie brało udział w kontynuowanym postępowaniu o ponowne wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia "[...]" Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia A od decyzji Burmistrza A z dnia "[...]" orzekającej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przeróbce kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego na działkach o numerach geodezyjnych "[...]", obręb A, gmina A. Przede wszystkim należy dostrzec, że ustawodawca zapewnił udział organizacji ekologicznych w postępowaniu wymagającym takiego udziału, na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227). Powyższa ustawa w art. 44-45 normuje uprawnienia organizacji w sprawach prowadzonych z udziałem społeczeństwa. Stosownie do art. 44 ust. 1 organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast zgodnie z art. 44 ust. 2 organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 3). Stwierdzić należy, że wskazane przepisy sprecyzowały sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu organizacji ekologicznej. Warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zapewnia art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c omawianej ustawy. Przez organizację ekologiczną rozumie się, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy, organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Stosownie jednak do treści art. 61 ust. 1 powyższej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a ponadto w sprawie wydania decyzji przewidzianych przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy, jednakże tylko wtedy, jeśli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (organy te zostały wskazane w art. 75 ustawy) oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 61 ust. 2). Na gruncie niniejszej sprawy Stowarzyszenie A nie brało udziału na prawach strony w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji. Ponadto postępowanie to przeprowadzone zostało bez oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Najpierw bowiem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem (na które nie służy zażalenie) z dnia "[...]" (akta adm., k. – 128) wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przeróbce kruszywa naturalnego na działkach nr "[...]" obręb A, gmina A, nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Następnie zaś Burmistrz A postanowieniem z dnia "[...]" (akta adm., k. – 131) stwierdził, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z kolei decyzją z dnia "[...]" Burmistrz A stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skoro więc właściwy organ uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, to nie ma tu zastosowania art. 44 ust. 2 ww. ustawy. Skarżąca organizacja ekologiczna nie brała bowiem udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nie było nim bowiem postępowanie zakończone wydaniem ww. decyzji Burmistrza A z dnia "[...]". Tym samym stronie skarżącej nie służyło odwołanie od tego rozstrzygnięcia na mocy art. 44 ust. 2 przywołanej ustawy. Ewentualną legitymację Stowarzyszenia A do wniesienia odwołania należało zatem rozpatrywać w myśl zasad ogólnych przyjętych dla organizacji społecznych, wynikających z art. 31 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.), kpa. W myśl art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Skuteczność prawna żądania organizacji społecznej jest uzależniona od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Ocena wystąpienia tych przesłanek w danej indywidualnej sprawie należy do organu orzekającego, który – jeżeli uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione – postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. W razie gdy organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji, ma ona prawa strony, a zatem również prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3, który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. To prawne rozwiązanie ma istotny wpływ na legitymację organizacji społecznej do złożenia odwołania. Jeżeli ta organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma legitymacji do złożenia odwołania (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 12 wydanie, str. 489-490). Bezspornie skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w przedmiotowym postępowaniu w I instancji i niewątpliwie w myśl przytoczonych regulacji prawnych kpa, mających zastosowanie w sprawie, nie przysługiwało jej prawo wniesienia odwołania od rzeczonej decyzji organu I instancji. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że Stowarzyszenie A brało udział w postępowaniu w trybie stwierdzenia nieważności, zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" (utrzymaną decyzją Kolegium z dnia "[...]") o stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji Burmistrza A z dnia "[...]" w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przeróbce kopalin ze złoża kruszywa naturalnego na działkach o numerach geodezyjnych "[...]", obręb A, gmina A. Było to bowiem odrębne postępowanie prowadzone w nadzwyczajnym trybie. Sam fakt, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w tym nadzwyczajnym postępowaniu nie oznacza, że automatycznie Stowarzyszenie winno występować na prawach strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie zaś chcąc być stroną przedmiotowego postępowania mogło wystąpić do organu I instancji ze stosownym wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wcześniej, jeszcze w trakcie toczącego się postępowania, czego jednak nie uczyniło. Wiadomym było bowiem, że po stwierdzeniu przez Kolegium nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ I instancji będzie musiał zakończyć prowadzone postępowanie poprzez wydanie stosownej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.