II SA/Wa 856/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spraw.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania M. U. renty w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. M. U. wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty w drodze wyjątku. Prezes ZUS, rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania renty w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez wnioskodawcę. Prezes ZUS podniósł, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że M. U. na przestrzeni 50 lat życia posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 16 lat 7miesięcy i [...] dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano 1 rok 6 miesięcy i jeden dzień. W latach 1983-1989, 1992-2003 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Ponadto z dniem [...] maja 2005 r. zaprzestała pobierania zasiłku dla bezrobotnych i do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w listopadzie 2008 r., tj. przez ponad 3 lata nie wykonywała zatrudnienia i ani innej działalności popartej opłacaniem składek W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, ponieważ w wymienionych okresach przerw w ubezpieczeniu, wobec wnioskodawczyni nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS wskazał także, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlega również sytuacja materialna, która nie wskazuje na brak niezbędnych środków utrzymania. M. U. złożyła od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, iż decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Podała, że choruje na [...] . Obecnie jej stan zdrowia jest tak zły, że nie może się poruszać bez pomocy trzeciej osoby. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 11 maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Przeszkody te muszą być przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Prezes ZUS podniósł, iż po wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ ponownie powołał się na przerwy w ubezpieczeniu wnioskującej. Wskazał, że przez łączny okres składkowy i nieskładkowy wyniósł 16 lat 7 miesięcy i [...] dni. Na podstawie analizy przebiegu ubezpieczenia organ wywiódł, że niespełnienie przez niego warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. W okresach wymienionych wyżej przerw nie była bowiem wobec M. U. ustalona całkowita niezdolność do pracy. W dalszej części uzasadnienia Prezes ZUS podniósł, iż w sprawie nie stwierdził również braku niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił przy tym, że brak niezbędnych środków utrzymania jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie. W celu ustalenia tego kryterium należy zatem posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2013 r. wynosi 831,15 zł. W niniejszej sprawie miesięczny dochód brutto przypadający na jednego członka osobowej rodziny przekracza kwotę brutto najniższej emerytury. Wyjaśnił również, że ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów – jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby zaś posłużenie się, jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Potrzeby te organ ma obowiązek ocenić, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskanych dochodów. Ponadto, Prezes ZUS podniósł, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. U. zarzuciła, że decyzja Prezesa ZUS jest dla niej krzywdząca i wniosła o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych poprzez błędną ich interpretację W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że przez pogarszający się stan zdrowia stała się osobą nieatrakcyjną na rynku pracy. Podała, że dochody osiągane przez męża nie pokrywają wydatków. Na wodę wydają 50 zł miesięcznie również 50 zł na gaz, telefon i telewizor 150 zł miesięcznie, internet 45 zł, 250 zł prąd co 2 miesiące, podatek od gruntu 100 zł co trzy miesiące. Spłaca prywatną pożyczkę 2.500 zł na zakup [...]. Ponadto ponosi koszt 700 zł rocznie związany z posiadaniem samochodu. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest bowiem to świadczenie socjalne przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Podniósł także, że fakt, iż skarżąca nie posiada środków wystarczających na pokrycie wszystkich uzasadnionych potrzeb, nie jest tożsamy z wykazaniem braku środków niezbędnych. Ponownie organ podkreślił, że dochód w rodzinie skarżącej na jedną osobę jest wyższy od najniższej emerytury. Zatem organ nie ma podstaw do przyjęcia, iż małoletnia córka skarżącej jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie spełniała przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. W subiektywnym odczuciu skarżącej dochód ten z pewnością nie jest wystarczający i nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb. Należy jednak zauważyć, co słusznie podnosi organ w zaskarżonej decyzji, że ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku od braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocenie podlega zatem, czy środki utrzymania jakie posiada wnioskodawca są wystarczające do zaspokojenia jego najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb. Zgodnie natomiast z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2013 r. wynosiła 831,15 zł (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1112/06, LEX nr 321169; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2148/06, niepubl.). Przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie została bowiem w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zdefiniowana. W tej sytuacji odniesienie posiadanych przez wnioskodawcę środków utrzymania do wysokości najniższej emerytury jest prawidłowe. Przyjęcie bowiem takiego miernika pozwala na najbardziej obiektywną ocenę sytuacji materialnej wnioskodawcy. Słusznie organ wskazuje, że przyjęcie innego kryterium do dokonania takiej oceny, jak np. kryterium wydatków wnioskodawcy, nie zapewniłoby obiektywizmu. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organ dokonał prawidłowej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, odnosząc przypadający w rodzinie skarżącej dochód na jedną osobę do wysokości najniższej emerytury. Wykazane przez skarżącą środki utrzymania mogą nie zaspokajać wszystkich jej potrzeb życiowych, ale nie pozwalają uznać, że jest ona pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. Powyższe okoliczności mają, w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie i w sposób jednoznaczny wskazują, iż skarżąca nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 83 ust.1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tej sytuacji nie zachodziła konieczność analizowania przez organ pozostałych przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ww. ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4189/2001, orzeczenie niepublikowane, Lex nr 83733). Podkreślenia bowiem wymaga, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżąca nie spełniała określonej w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Stąd też zasadnym było wydanie przez organ decyzji odmawiającej przyznania przedmiotowego świadczenia. Reasumując, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2011 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.