VIII SA/Wa 438/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR"), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] lutego 2013 r. Przedmiotem tych decyzji było przyznanie skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej kwocie [...] zł, w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości [...] zł. Płatności zostały pomniejszone o kwotę [...] zł ze względu na ich modulację. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi przepisy: art. 7 ust. 1 – 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; dalej: "ustawa o płatnościach"), § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326 ze zm. zm.; dalej: "rozporządzenie z 9 marca 2009 r."), art. 7 ust. 1 – 2, art. 10 ust. 1 – 2 i art. 132 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.; dalej: "rozporządzenie (WE) nr 73/2009"), a także art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającą przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012 (dalej: "decyzja wykonawcza KE z 24 lipca 2012 r."). 1.2. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] maja 2012 r. wpłynął wniosek Spółki o przyznanie płatności na rok 2012, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach. Zadeklarowała działki rolne o powierzchni [...] ha (JPO) oraz [...] ha (UPO). Decyzją z [...] lutego 2013 r. organ I instancji przyznał skarżącej płatności na rok 2012, przyjmując powierzchnię gruntów rolnych deklarowaną przez skarżącą. Zastosował jednak modulację płatności, pomniejszając przyznaną Spółce kwotę UPO o [...] zł. 1.3. W odwołaniu, występując o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca zakwestionowała podstawę prawną dokonanych przez organ I instancji zmniejszeń UPO o [...] zł. Zauważyła, że decyzja wykonawcza z 24 lipca 2012 r. nie została opublikowana w żadnym dzienniku urzędowym. 2. Utrzymując w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] lutego 2013 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonane zmniejszenia płatności na rok 2012 wynikają z obowiązujących przepisów prawa, których treść powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach, § 17a rozporządzenia z 9 marca 2009 r., art. 7 ust. 1 – 2, art. 10 ust. 1 – 2 i art. 132 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej KE z 24 lipca 2012 r. Wskazał nadto na art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z dnia 30 marca 2010 r.) oraz stawkę płatności UPO do 1 ha upraw w 2012 r. (211,80 zł), zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1309). Ponieważ łączna wartość płatności (JPO i UPO) przekraczała równowartość kwoty 5.000 euro, przeliczonej według kursu ustalonego na zasadach wynikających z przepisów, o których mowa w tym rozporządzeniu z 9 marca 2009 r. (4,1038 zł), dokonano stosownego jej pomniejszenia (o 10 %), zgodnie z § 17a rozporządzenia z 9 marca 2009 r. oraz art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej KE z 24 lipca 2012 r. Całkowita kwota zmniejszenia płatności (równowartość kwoty [...] euro przeliczona po kursie 4,1038 zł) została ustalona w prawidłowej wysokości ([...] zł). Ostateczna kwota przyznanej Spółce UPO wynosi [...] zł (po pomniejszeniu). Odnosząc się do zarzutów dotyczących podstawy prawnej pomniejszenia, organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych uchybień w tym zakresie. Wskazał na zrównanie w 2012 roku poziomu płatności stosowanego w krajach UE-15 i w nowych państwach członkowskich (90%). Stwierdził, że decyzja wykonawcza KE z 24 lipca 2012 r. została wydana zgodnie z przepisami unijnymi i skierowana do Polski. Dlatego Polska, jako jej adresat, winna stosować się do obowiązujących przepisów prawa unijnego, także decyzji KE. Zarzuty odwołania uznał zatem za chybione. 3.1. Pismem z [...] maja 2013 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR. Z powodu dokonanego zmniejszenia płatności na rok 2012 w wyniku zastosowania tzw. modulacji, wystąpiła o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organy niezasadnie dokonały zmniejszenia należnej skarżącej UPO. Wskazał przy tym na wadliwość podstawy prawnej zmniejszenia wskazanej przez organ odwoławczy, czyli przekroczenie delegacji ustawowej przy wydawaniu § 17a rozporządzenia z 9 marca 2009 r. oraz późne wprowadzenie tego przepisu regulującego zmniejszenie płatności za rok 2012 (nowelizacja z 19 listopada 2012 r.). Zdaniem autora skargi, podstawy zmniejszenia płatności nie stanowi także decyzja wykonawcza KE z 24 lipca 2012 r. Zauważył nadto, że organ odwoławczy nie wskazał nawet daty publikacji tego aktu. 3.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2. Ramy prawne. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach, wysokość płatności ustala się (...) po uwzględnieniu art. 132 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, zmniejszeń płatności wynikających z zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. W świetle art. 24c ustawy o płatnościach, minister właściwy do spraw rolnictwa może określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki lub szczegółowy tryb przyznawania lub wypłaty płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec, płatności do tytoniu, płatności niezwiązanej do tytoniu oraz płatności niezwiązanej do skrobi, w tym szczegółowe warunki lub tryb przyznawania tych płatności spadkobiercy lub małżonkowi rolnika, lub przejmującemu gospodarstwo, a także szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać uprawy poszczególnych roślin lub grunty orne, na których nie jest prowadzona uprawa roślin, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem tych płatności. Zgodnie z § 17a ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. (przepis ten obowiązuje od 30 listopada 2012 r. – dopisek Sądu), w przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 5.000 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalanego na zasadach wynikających z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006, str. 52, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1913/2006", płatność uzupełniająca podlega zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 10% nadwyżki łącznej kwoty płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów ponad kwotę stanowiącą równowartość 5.000 euro przeliczoną na złote według kursu euro ustalanego na zasadach wynikających z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006. Z treści art. 7 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wynika, że w 2012 r. zmniejsza się o 10% wszelkie płatności bezpośrednie, których kwota przewyższa 5.000 EUR (tzw. modulacja – dopisek Sądu). Zgodnie zaś z przepisami art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (regulującymi szczególne zasady dotyczące modulacji w nowych państwach członkowskich - dopisek Sądu), artykuł 7 ma zastosowanie do rolników w nowym państwie członkowskim w danym roku kalendarzowym jedynie wtedy, gdy poziom płatności bezpośrednich stosowany w tym państwie członkowskim na ten rok kalendarzowy zgodnie z art. 121 jest co najmniej równy poziomowi stosowanemu wówczas w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie, z uwzględnieniem wszelkich zmniejszeń zastosowanych na mocy art. 7 ust. 1 (ust. 1). Jeśli art. 7 stosuje się do rolników w nowym państwie członkowskim, wartość procentowa mająca zastosowanie na mocy art. 7 ust. 1 ogranicza się do różnicy między poziomem płatności bezpośrednich mającym w odniesieniu do niego zastosowanie na mocy art. 121 a poziomem płatności w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie, z uwzględnieniem wszystkich redukcji zastosowanych na mocy art. 7 ust. 1 (ust. 2). Z powoływanego przez organy art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej KE z 24 lipca 2012 r. wynika zaś, że w przypadku, gdy całkowita kwota płatności bezpośrednich, które mają być przyznane rolnikowi na mocy rozporządzenia (WE) nr 73/2009, w tym wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, przekracza 5 000 EUR, kwota krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają być przyznane temu rolnikowi zgodnie z załącznikiem do niniejszej decyzji zostanie pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5 000 EUR (zdanie pierwsze). 4.3. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności (JPO i UPO) na 2012. Organy przyznały Spółce płatności (JPO i UPO) do deklarowanych gruntów rolnych, zmniejszając wartość UPO o [...] zł w wyniku zastosowania tzw. modulacji, przewidzianej w powoływanych przez Dyrektora ARiMR przepisach § 17a rozporządzenia z 9 marca 2009 r. przepisach art. 7 ust. 1 – 2, art. 10 ust. 1 – 2 oraz art. 132 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej KE z 24 lipca 2012 r. Skarżąca konsekwentnie kwestionuje podstawę prawną zmniejszenia płatności uzupełniających w wyniku zastosowania tzw. modulacji. Spór dotyczy zatem stosowania przepisów prawa materialnego. 5.1. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "Kpa"), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Wystąpiły zatem przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., powodujące konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Dyrektor ARiMR nie wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, pozwalające na zastosowanie w realiach niniejszej sprawy wskazanych przez organ przepisów regulujących tzw. modulację płatności. Bezsporne przy tym jest, że przepisy te znajdują zastosowanie w realiach niniejszej sprawy. Organ odwoławczy trafnie wskazał jako podstawę materialnoprawną swojej decyzji art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie dostrzegł jednak, że przepis ten wymaga stosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia 73/2009 (nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie). W aktach sprawy znajdują się nadto dokumenty dotyczące innego podmiotu ([...] Sp. z o. o.). Organy nie wyjaśniły, jaki związek z niniejszą sprawą ma wezwanie z [...] lipca 2012 r. (zob. s. 52 akt sprawy). 5.2. Z akt sprawy wynika, że skarżąca konsekwentnie kwestionowała istnienie podstawy materialnoprawnej pozwalającej organom na zastosowanie zmniejszenia płatności w ramach tzw. modulacji. W związku z powyższym, mając na względzie hierarchię źródeł prawa, za niewystarczające uznać należy powoływanie się przez organ odwoławczy na przepisy art. 7 (w tym ust. 4) ustawy o płatnościach, § 17a rozporządzenia z 9 marca 2009 r., art. 7 ust. 1 – 2, art. 10 ust. 1 – 2 i art. 132 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz art. 1 ust. 4 decyzji KE z 24 lipca 2012 r. Tym bardziej, że organ ten nie wykazał, iż ostatnio wymieniony akt został w sposób należyty opublikowany, wiążąc swoimi przepisami zarówno państwo członkowskie, do którego został skierowany (RP), jak i polskich rolników. Dyrektor ARiMR nie wykazał zdaniem Sądu, że spełnione zostały warunki, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, pozwalające na zastosowanie w realiach niniejszej sprawy modulacji. Lakoniczne wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące "zrównania w 2012 roku poziomu płatności stosowanego w krajach UE-15 i w nowych państwach członkowskich (90%)" Sąd uznał za niewystarczające. Dyrektor ARiMR nie wskazał bowiem podstaw do takiego stwierdzenia. 6. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Za przedwczesne uznać tym samym należy odnoszenie się przez Sąd w sposób wiążący do wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Warto jednak zauważyć, że w świetle przepisów art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach, a także art. 7 ust. 1 lit. d) oraz art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest stosowanie regulacji dotyczących modulacji płatności zgodnie z przepisami prawa unijnego. Autor skargi nie przedstawił zaś argumentacji prawnej, która uzasadniałaby wniosek, że skarżącej przysługują płatności w pełnej wysokości, z pominięciem obowiązku stosowania przez organy modulacji, jeżeli spełnione zostały warunki przewidziane w przepisach art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. 7. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. Obowiązany będzie zatem udzielić skarżącej niezbędnych pouczeń dotyczących istnienia podstawy materialnoprawnej pozwalającej na zmniejszenie płatności w wyniku zastosowania modulacji, zgodnie z art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Stosowne rozważania w tym zakresie Dyrektor ARiMR obowiązany będzie także przedstawić w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie płatności (JPO oraz UPO) na 2012 rok. Należy nadto ustalić, czy w aktach sprawy znajdują się wszystkie dowody dotyczące skarżącej, czy także innych podmiotów. W drugim przypadku należy wyjaśnić, jaki wpływ na wynik niniejszej sprawy wywierają dowody dotyczące postępowania prowadzonego z udziałem innego podmiotu. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.