II SAB/Po 88/13

Dnia 18 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 roku sprawy ze skargi M. C. na bezczynność "A" SA z siedzibą w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje "A" SA z siedzibą w O. do załatwienia wniosku M. C. z dnia 4 czerwca 2013 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu do siedziby Spółki prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, II. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od "A" SA z siedzibą w O. na rzecz skarżącej kwotę 340,- (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 4 czerwca 2013 r. M. C. zwróciła się, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do "A" S.A. w O. o udzielenie informacji jakie inwestycje opiewające na kwoty powyżej 2000,- zł zostały poczynione przez tę Spółkę w 2012 r. Wnioskująca zwróciła się o nadesłanie informacji za pośrednictwem poczty elektronicznej, a jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 61 Konstytucji RP. Pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej "A" S.A. w O. wyjaśnił, iż artykuł 61 Konstytucji RP nie stanowi podstawy do udzielania wnioskowanej informacji. M. C. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. wniosła skargę na bezczynność do "A" S.A. w O. (dalej: "A" lub "Spółka") zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Strona podniosła, iż "A" nie udzielił żądanej informacji z ustawowym terminie jak też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wskazano nadto, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto wniosek o udzielenie informacji może przybrać każdą formę, w tym może zostać złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej. Na koniec, strona skarżąca wskazała, że podstawą żądania informacji publicznej od "A" jest art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niewątpliwie "A" wykonuje zadania publiczne związane z transportem publicznym i komunikacją miejską, a ponadto jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, poprzez spółkę "B" S.A. jedynego akcjonariusza spółki "A" S.A. Odpowiadając na skargę "A" S.A. w O. wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik "A" wyjaśnił, iż ani Konstytucja, ani też ustawa o dostępie do informacji publicznej nie precyzuje w sposób wyczerpujący określenia informacji publicznej należy zwrócić uwagę na fakt, iż zawsze będzie występować pewna kategoria informacji, którym ze względu na ich właściwość, charakter, użyteczność - nie będzie można przypisać cech informacji publicznej. Zaznaczono, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić narzędzia do występowania z wnioskiem o każda informację. Zdaniem "A" żądanie strony wykracza daleko poza ramy związane z podstawą, na jakiej można by przyjąć, iż informacja ta jest informacją publiczną. Na wypadek gdyby Sąd nie podzielił powyższych argumentów, "A" zauważyło, iż inwestycje przeprowadzane przez "A" w 2012 roku można podzielić na kategorię informacji upublicznionych oraz tych, które ze względu na swój charakter i stosunek zobowiązaniowy ograniczają to prawo. Istotną inwestycją przeprowadzoną przez "A" S.A. w 2012 roku był przetarg nieograniczony prowadzony na zasadach i warunkach określonych w Ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r Prawo Zamówień Publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 roku nr 113 poz. 759 ze zm.) polegający udzieleniu i obsłudze kredytu bankowego inwestycyjnego w kwocie 1.076.848,00 zł oraz kredytu bankowego obrotowego w kwocie 309.594,00 zł na sfinansowanie zakupu i wdrożenia systemu biletu elektronicznego. Wszelkie informacje w tym zakresie znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej "A" S.A. w O. Pozostałe inwestycje przeprowadzone przez "A" sprowadzają się do oświadczeń woli o charakterze dwustronnie zobowiązaniowym i ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz prywatność osób fizycznych nie mogą zostać udostępnione. Zaznaczono, iż powyższy stan faktyczny posiada swoje odzwierciedlenie w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z powyżej powołanym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Wyjaśniono również, iż "A" nie posiada zbiorczego zestawienia inwestycji przeprowadzonych przez Spółkę w 2012 r. a zatem nie posiada wnioskowanej informacji. W piśmie procesowym z 5 sierpnia 2013 r. strona skarżąca podtrzymała swoją skargą i dodatkowo wskazała, iż nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie "A" S.A. był obowiązany do udzielenia informacji stronie skarżącej w ustawowo określonym terminie, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazano, iż "A" w piśmie z 6 czerwca 2013 r. nie poinformowało strony o braku posiadanej informacji a jedynie stwierdziło, że art 61 Konstytucji RP nie stanowi podstawy do udzielenia tej informacji. Ponadto "A" w odpowiedzi na skargę choć twierdzi, ze nie posiada żadnej informacji to wskazała jednak, że "istotną inwestycją przeprowadzoną przez "A" S.A. w 2012 r. był przetarg nieograniczony [...] polegający na udzieleniu i obsłudze kredytu bankowego inwestycyjnego w kwocie 1 076 848,00 zł oraz kredytu bankowego obrotowego w kwocie 309 594,00 zł na sfinansowanie zakupu i wdrożenia systemu biletu elektronicznego". To jednoznacznie świadczy o tym, że Spółka była i jest w posiadaniu informacji publicznej, o którą wnioskowała skarżąca Skoro więc "A" dysponowało taką informacją, to obowiązana była ją udostępnić na wniosek skarżącej bądź wydać decyzję odmowną zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 roku. Tego jednak nie uczyniła, co czyni skargę zasadną. Obecny na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. pełnomocnik "A" wyjaśnił, iż wniosek skarżącej był zbyt lakoniczny i dlatego nie mógł być rozpoznany. Skarżąca nie kontaktowała się z Spółką w celu doprecyzowania wniosku. Próbę taką podjął pełnomocnik "A" po wniesieniu skargi w celu doprecyzowania wniosku z dnia 4 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wskazać w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05 – dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynności "A" S.A. w O. w zakresie udostępnienia stronie skarżącej informacji określonych w jej wniosku z dnia 4 czerwca 2013 r. Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia wymaga czy "A" jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o odstępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie od informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Z załączonego do akt sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego (nr [...]) "A" S.A. w O. wynika, że przedmiot jego działalności obejmuje m.in. transport lądowy pasażerski, a więc przedsiębiorstwo niewątpliwie realizuje zadania publiczne. Ponadto z ww. odpisu KRS wynika, iż jedynym akcjonariuszem "A" S.A. w O. jest "B" Spółka Akcyjna z siedzibą w O. której z kolei jedynym akcjonariuszem jest Gmina Miasto O. (KRS: [...]). Powyższe prowadzi do wniosku, iż jednostka samorządu terytorialnego jaką jest Gmina Miasto O. poprzez Spółkę "B" posiada pozycję dominującą w Spółce Akcyjnej "A" w O. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r. o sygn. akt II SAB/Po 28/13 – dostępny na stroni internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem "A" jest osobą prawną , w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (pkt 1 lit. c), o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 w tym o majątku, którym dysponują, (pkt 2 lit. f), o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach oraz o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (pkt 5 lit. d i e). Należy zaznaczyć, iż wyliczenie zawarte, w art. 6 ma charakter przykładowy o czym świadczy zwrot "w szczególności". Pozwala on jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie. Przy ustaleniu czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawy o dostępie do informacji publicznej należy, respektując konstytucyjną zasadę powszechnego dostępu, interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji. Reasumując nie ulega zatem wątpliwości, że "A S.A. w O. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Wniosek skarżącej dotyczył udzielenia informacji o inwestycjach poczynionych przez "A" w 2012 r. a opiewających na kwoty powyżej 2000,- zł. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż zapytanie skarżącej obejmuje zagadnienie z zakresu wydatkowania przez "A" majątku (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej). Tym samym informacje, których udostępnienia domaga się strona skarżąca uznać należy za informację publiczną. Wątpliwości Sądu nie budzi także, iż "A" nie załatwiło wniosku strony z 4 czerwca 2013 r. W piśmie z 6 czerwca 2013 r. "A" jedynie lakonicznie poinformowało wnioskodawczynię, że treść art. 61 Konstytucji RP nie stanowi podstawy do udzielania wnioskowanej informacji. Spółka ani nie poinformowała strony czy żądana informacja stanowi informację publiczną ani czy posiada tę informację. "A" nie wydało też decyzji odmawiającej udzielania żądanej informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania w sprawie udzielania tej informacji (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Spółka nie podjęła również próby doprecyzowania wniosku, ani nie skorzystała ze środków przewidzianych w art. 13 ust 2 i art. 14 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczyć należy, iż w odpowiedzi na skargę pełnomocnik "A" przyznał, iż Spółka posiada wnioskowane informacje (pierwsze zdanie ostatniego akapitu odpowiedzi na skargę z dnia 4 lipca 2013r.) nie posiada jedynie dokumentu, który zawiera zbiorcze zestawienie inwestycji prowadzonych przez "A" w 2012 r. Powyższe nie oznacza jednak, iż Spółka nie posiada żądnej informacji, a co najwyżej informacja taka będzie miała charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1477/12 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż "A" pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku strony z 4 czerwca 2013 r. i w związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając wniosek Spółka winna udzielić wnioskowanej informacji, lub zastosować któryś ze środków przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W szczególności w przypadku stwierdzenia, iż dostęp do wnioskowanej informacja podlega ograniczeniu z uwagi na okoliczności wskazane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "A" winien wydać w tym zakresie decyzję, o której mowa w art. 16 ust 1 w zw. z art. 17 powołanej ustawy. Nie czyniąc tego Spółka pozostanie w bezczynności. Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, iż "A" nie pozostawiło wniosku skarżącego bez odpowiedzi, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.)