II SA/Rz 1040/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej U. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1040/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") w [...] nakazał S.W. rozbiórkę będącej jego własnością altany murowanej, wybudowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [x], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S., przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071; dalej "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1) w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn.zm.; dalej "p.b."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postępowanie w sprawie kolizji wybudowanej w 1973 r. altany murowanej o wymiarach 4,00m x 4,00m i wysokości 3,70-4,00m, przykrytej dachem jednospadowym i blachą trapezową, niepodpiwni- czonej, posiadającej fundament, z dobudowanym w 1991 r. pomieszczeniem konstrukcji stalowej obitym blachą o wymiarach 3,5m x 1,0m, położonych na działce nr [x] na terenie w/w Rodzinnego Ogrodu Działkowego z gazociągiem wysokoprężnym 0 700/6,3 MPa, relacji J. – R., wszczęto po interwencji Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w [..]. W toku oględzin ustalono, że altana znajduje się w odległości 10,30m od gazociągu biegnącego przez teren ogrodów działkowych. Natomiast na podstawie dokumentów od Operatora Gazociągów Przesyłowych przyjęto, że gazociąg wybudowano w 1963 r. na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [..] Wydział Spraw Wewnętrznych nr [..] z dnia 11 sierpnia 1964 r., wydanej dla Zakładów Gazu Ziemnego w T. Jednak w przepisów art. 2 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego z 1961 r. oraz §2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego wynikało, że do budowy gazociągu niezbędne było posiadanie decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego stanowi on samowolę budowlaną. Nie stanowiła jej powołana wyżej decyzja z 1964 r., a wydana po dacie budowy gazociągu, ponieważ zezwalała ona jedynie na "wejście w teren" - zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r., nr 10 poz. 64). Ogród działkowy został z kolei urządzony na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [..] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nr [..] z dnia 29 listopada 1968 r. oraz [..] z dnia 22 kwietnia 1971 r., przy czym w dokumentach założycielskich ogrodów z lat 1968 - 1971 nie ma informacji o przebiegu gazociągu przez ich teren. Obiekt ten został naniesiony na mapę zasadniczą dopiero w 1978 r. Budowa altany, zgodnie z § 44 ust. 2 pkt 1) rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. nr 4, poz. 29), była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepisy art. 50 i 51 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, ponieważ altana została wybudowana w sposób powodujący zagrożenie życia i zdrowia, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2) p.b. Obowiązujące w okresie budowy gazociągu przepisy prawne oraz normy branżowe określały minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, zapewniając bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunki, jakie powinny zostać zachowane w stosunku do obiektów terenowych. Przed dniem 1 września 1978 r. były to wytyczne Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego z listopada 1959 r., następnie Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z listopada 1965 r. Później zostały opracowane i ogłoszone jako obowiązujące normy branżowe określające odległości bezpiecznej lokalizacji różnych obiektów nie związanych siecią gazową, względem gazociągów i stacji gazowych, ustanowione przez Ministra Górnictwa i Energetyki w dniu 18 marca 1971 r. (M.P. nr 30 poz. 193). Norma 71/8976-31 - Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi, obowiązująca od 1 października 1971 r., określała dopuszczalną minimalną odległość budynków gospodarczych, w tym altan od gazociągu wysokoprężnego Ø 700, na 100m, a po zastosowaniu zabezpieczenia - 30m. Altanę posadowiono w odległości 10,30m od gazociągu, dlatego w ocenie organu nie było możliwe usuniecie istniejącego zagrożenia w inny sposób, niż przez jej rozbiórkę. Po rozpoznaniu odwołania S.W. decyzją z dnia 7 grudnia 2010 r., nr [..] [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") w [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 p.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości nakazując jednocześnie S.W. rozbiórkę przedmiotowej altany murowanej wraz z dobudowanym pomieszczeniem konstrukcji stalowej obitym blachą. Po przedstawieniu ustaleń i rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zarzutów odwołania PWINB w [..] stwierdził, że podnoszone przez S.W. argumenty nie mogą stanowić podstawy odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do daty budowy altany i pomieszczenia konstrukcji stalowej obitym blachą, ich rozmiarów oraz braku potrzeby uzyskania pozwolenia na taką budowę. Jednak altanę wybudowano w sposób powodujący zagrożenie życia i zdrowia, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2) p.b., przy czym roboty budowlane zostały zakończone. W ocenie PWINB w [...] art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. znajduje zastosowanie, gdy występuje niedająca się usunąć niezgodność budowy z przepisami, natomiast tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2) p.b., gdy istnieje konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Pomimo, że w okresie budowy altany nie było aktu prawnego w formie rozporządzenia, który regulowałby bezpieczne odległości gazociągów wysokoprężnych od innych obiektów, to jednak żadne późniejsze przepisy nie dopuszczały sytuowania budynków w odległości 10,30m od takiego gazociągu. Zgodnie z normą branżową BN-71/8976-31 obowiązującą od dnia 1 października 1971 r. podstawowa odległość bezpieczna oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych od gazociągu o średnicy 500 - 800 mm i ciśnieniu 2,5 do 6,4 MPa wynosiła 30m. Zmniejszone bezpieczne odległości przy specjalnych zabezpieczeniach przy ciśnieniu nominalnym 2,5 do 6,4 MPa wynosiły przy zabezpieczeniu gazociągu o oznaczeniu Z1, Z2, Z3 -15 m, natomiast przy zabezpieczeniu Z4-10 m, a późniejsze przepisy nie zmieniły tych uwarunkowań. Rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. nr 21, poz.94) nie precyzowało wymaganych odległości gazociągów od innych sieci i obiektów budowlanych, odsyłając do obowiązujących w tym zakresie norm i przepisów odrębnych, w tym w/w normy branżowej BN-71/8976-31 oraz późniejszej normy branżowej BN-80/8976-31. Rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. nr 139, poz. 686) określało podstawową odległość gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy 500-800 mm i ciśnieniu 2,5 do 10 MPa dla wolnostojących budynków niemieszkalnych na 30m, natomiast odległość zmniejszoną na 15 m. Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. nr 97, poz. 1055) strefę kontrolowaną, gdzie nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów dla gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej powyżej DN 500, określa na 12m. Dlatego też usytuowanie altany w odległości 10,30 m od gazociągu wysokoprężnego wyklucza możliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem i niezbędne było orze- czenie nakazanie jej rozbiórki na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1) p.b. Orzeczenie reformatoryjne uzasadniono tym, że rozbiórce podlegać ma altana wraz z dobudowanym pomieszczeniem, które zostało przez organ I instancji pominięte. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się S.W. Skarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa budowlanego przez nadużycie przez organy nadzoru budowlanego prawa w zakresie orzeczonego nakazu rozbiórki wybudowanej w jego ocenie zgodnie z prawem altany, i przez pozostawienie wybudowanego bez pozwolenia na budowę gazociągu wysokoprężnego. W jego ocenie wykonanie decyzji spowoduje rozebranie obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, a pozostanie obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Dlatego organy nadzoru budowlanego powinny zobowiązać do usunięcia stanu sprzecznego z prawem dysponenta gazociągu, który jest źródłem zagrożenia, przez jego usunięcie lub przesunięcie na bezpieczną odległość od ogródków działkowych, a nie jego do usunięcia altany. Na tej podstawie wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko. Z powodu śmierci S.W. w dniu 19 stycznia 2011 r., po dniu wniesienia skargi, postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 149/11, zawieszono postępowanie w sprawie, które podjęto postanowieniem z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 149/11, z udziałem U.W. w miejsce S.W. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Rz 1040/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej i stosują prawem określone środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga U.W zasługuje na uwzględnienie. Decyzja będąca jej przedmiotem narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. Skarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Na wniosek G.S. S.A. wszczęte zostało postępowanie, w ramach którego ustalono, że altana wybudowana na działce nr [x] położonej w [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego jest zlokalizowana w odległościach mniejszych niż wskazane przepisami prawa od gazociągu Ø 700/6,3 MPa. Ustalono, że gazociąg wybudowany został w 1963 r. bez pozwolenia na budowę, a altana w 1973 r. Nie zachowanie nakazanej odległości między wskazaniami obiektami budowlanymi narusza zasady bezpieczeństwa określone przepisami prawa budowlanego. Stwierdzenie wskazanej okoliczności skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę altany. To rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zostało uchylone zaskarżoną decyzją, którą równocześnie organ odwoławczy orzekł o nakazie rozbiórki altany murowanej o wymiarach 4,0 x 4,0 x 3,7 wraz z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym. Ta decyzja stała się przedmiotem skargi. Kontrolując skarżone rozstrzygnięcie Sąd stwierdza, że jest ono wydane w postępowaniu, w którym nie ustalono poprawnie istotnych dla sprawy okoliczności. Działanie organów w takich warunkach musiało prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w [..] orzekł w sprawie w sytuacji, gdy nie wyjaśniono podstawowej dla sprawy okoliczności, momentu w którym altana została wybudowana przez S.W. W aktach sprawy znajduje się stwierdzenie, że inwestor wybudował altanę w 1973 r., bez wskazania, w jakim czasie tego roku dokonano robót budowlanych. Dla sprawy ma istotne znaczenie z tego powodu, że w 1973 r. obowiązywały różne przepisy odnoszące się do budowy altan. Organy obu instancji przyjmują, że w rozpatrywanej przez nie sprawie ma zastosowanie § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. nr 4, poz. 29 ze zm.). Według wskazanych zasad wykonanie i przebudowa altan w ogrodach była zwolniona z konieczności uzyskiwania pozwoleń na budowę. Przywołanie tych przepisów może być zasadne ale tylko po wcześniejszym wykazaniu w postępowaniu wyjaśniającym, że objęta postępowaniem sądowym altana była realizowana w okresie obowiązywania wskazanego rozporządzenia. Jeżeli tak nie było to stosowanie przepisów tego aktu było nieuprawnione. Wówczas należałoby stosować rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych (Dz.U. nr 38, poz. 197 ze zm.). Dla rozstrzygnięcia sprawy może to mieć znaczenie, gdyż rozporządzenie z 1961 r. w § 4 ust. 1 pkt 5 wskazuje, że tylko budowa na terenach ogródków działkowych altan o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 12 metrów kwadratowych i nie wyższych niż 3 metry jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia wykonania robót. W rozporządzeniu z 1973 r. takiego warunku nie określono, dopuszczając możliwość budowy parterowych budynków gospodarczych wznoszonych na działkach w ogrodach działkowych. Wskazanie powyższego braku pośród ustaleń faktycznych sprawy nie daje podstawy do oceny, czy wykonana altana jest obiektem legalnym. Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia ma to znaczenie, gdyż Sąd stoi na stanowisku, że w stanie istniejącym w chwili orzekania nie można by nakazywać rozbiórki obiektu legalnego, ze względu na nielegalnie zrealizowany gazociąg. Sąd uznaje, że obiekt legalny nie może zagrażać czemukolwiek skoro jest legalny. To obiekt nielegalny powinien być doprowadzony do stanu legalnego, z uwzględnieniem istnienia obiektów legalnych. Jednak w chwili orzekania ta kwestia nie została rozstrzygnięta, zatem organy powinny rozważyć zawieszenie postępowania, w którym zapadła skarżona decyzja do czasu wyjaśnienia statusu gazociągu Ø 700/6,3 MPa. Brak zawieszenia postępowania stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sieci gazowe mogą stanowić zagrożenie dla różnych dóbr, jednak jeżeli takie niebezpieczeństwo istnieje to organ może przeciwdziałać ujemnym skutkom jego wystąpienia, choćby stosując art. 66 p.b., a nie orzekając o rozbiórce, w sytuacji, gdy pojawia się zasadnicza wątpliwość co do legalności działania. Bez tych ustaleń nie ma możliwości poprawnego orzekania, a to oznacza, że wskazanie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. mają znaczenie i są istotne. Dodatkowo trzeba wskazać, że data budowy altany decyduje o kwalifikacji prawnej, zatem podstawie orzekania. Organy powinny wyjaśnić, czy objęty postępowaniem obiekt jest altaną w rozumieniu przepisów obowiązujących w dacie jego wzniesienia. Zdaniem Sądu powołany § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 1973 r. wskazuje na inny obiekt niż objęty postępowaniem. Stanowisko takie jest konsekwencją treści pkt 2 tego przepisu. Nadto Sąd wskazuje, że właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy będzie miało wpływ na poprawną kwalifikację prawną dokonywanych ustaleń. Organy konsekwentnie przyjmują, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, równocześnie jako podstawę orzekania przyjmują przepisy art. 50 i art. 51 prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem Sądu zastosowanie takiej podstawy będzie uzależnione od poprawnej wykładni art. 103 ust. 2 p.b. W ponownym postępowaniu organy powinny ustalić chwilę wybudowania objętej postępowaniem altany, przy wykorzystaniu przewidzianych w k.p.a. środków dowodowych, w ostateczności wyjaśnień strony. W oparciu o te ustalenia organy powinny zastosować przepisy prawa materialnego mając na uwadze wskazane przez Sąd reguły wykładni. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.