II SA/Wr 380/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi V.S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zjazdu z drogi publicznej - łącznika, wjazdu do garażu podziemnego oraz miejsc postojowych w garażu podziemnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia ... r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Według uzasadnienia, do organu tego wpłynął wniosek V. i P. S. o podjęcie działań w związku z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu pieszego i kołowego na zjeździe z łącznika ul. H. do garażu podziemnego budynku G zespołu budynków ,,O." we W. oraz na pochylni stanowiącej wjazd do tego garażu, a także w związku z nieprawidłowo wyznaczonymi miejscami do parkowania w tym garażu. Zarzucili niezgodność wykonania zjazdu, pochylni i miejsc postojowych z przepisami § 103 i 104 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Organ ocenił, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony, bowiem wskazane elementy należą do części wspólnych obiektu, stanowiących własność wspólnoty mieszkaniowej. Organ podjął wstępne czynności wyjaśniające, czy należy wszcząć postępowanie z urzędu i ustalił, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, zaś w 2009 r. inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie. W toku dodatkowej kontroli nie stwierdzono niezgodności wykonania wskazanych elementów z projektem budowlanym i przepisami. Nie zachodziły więc podstawy do wszczęcia postępowania z art. 50-51 prawa budowlanego. Organy przytoczyły ponadto treść przepisów art. 233 i art. 61a k.p.a. W zażaleniu wskazano, że wnioskodawca jako użytkownik obiektu budowlanego dostrzegł zagrożenie dla życia i zdrowia osób fizycznych. Występuje jako obywatel, aby zapobiec wystąpieniu zdarzenia z ofiarami w ludziach. Ponadto w zażaleniu odniesiono się krytycznie do zakresu i opisu czynności kontrolnych. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Organ podzielił stanowisko, że w sprawie legalności lub prawidłowości wykonania robót budowlanych w zakresie części wspólnych stroną jest wspólnota mieszkaniowa, nie zaś wnioskodawcy będący jej członkami. Wspólnotę na zewnątrz reprezentuje zarząd (art. 6, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali). Na marginesie organ zwrócił uwagę, że jednak nadzór budowlany przeprowadził czynności kontrolne, które nie wykazały naruszenia przepisów. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wskazała, że zaskarża postanowienie w części dotyczącej zaniechania wszczęcia postępowania w sprawie z urzędu. W uzasadnieniu podtrzymała twierdzenia na temat niezgodności jezdni pochylni i zjazdu z drogi publicznej z przepisami. Należało sprawdzić zgodność wykonania lub projektu z przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) należy nadzór nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, a także zgodności rozwiązań architektoniczno – budowlanych z przepisami techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, zaś przy wykonywaniu tych obowiązków organy mogą dokonywać czynności kontrolnych. Zadania tych organów w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy) obejmują kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1). Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48-51, art. 55, art. 57, art. 59 i art. 59a (art. 83 ustawy). W szczególności organ ten na wniosek inwestora wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (art. 57 i nast.). Natomiast postępowania w sprawach samowoli budowlanych organ ten wszczyna z urzędu, co wynika z brzmienia art. 48-51 oraz charakteru kompetencji organów nadzoru. Należy wykluczyć zaistnienie skutków procesowych postępowania wnioskowego w tych sprawach (stan związania organu zakresem przedmiotowym, wpływ wnioskodawcy na tok postępowania itp.). Organ nadzoru budowlanego prowadzi tzw. postępowanie naprawcze w razie m.in. wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 51 ust. 7, art. 36a). Jednak uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która korzysta z domniemania prawidłowości i podlega zasadzie trwałości decyzji oraz stwarza wiążący organy stan legalności użytkowania obiektu, w zasadzie wyklucza dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego. W przypadku postępowania wszczynanego wyłącznie z urzędu, żądanie wszczęcia postępowania (nie pochodzące od prokuratora lub RPO) uzasadnia przeprowadzenie przez organ wstępnego badania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania. Gdy organ nie stwierdzi takich podstaw i nie zawiadomi o wszczęciu postępowania z urzędu, brak jest podstaw do zarzucania mu bezczynności oraz podejmowania próby przymuszenia organu do tego w drodze skargi do sądu administracyjnego. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co oznacza, że możliwości te wynikają z przepisów prawa materialnego (albo z urzędu, albo na wniosek), bądź właśnie z tego przepisu (gdy przepisy prawa materialnego tej kwestii wyraźnie nie rozstrzygają – istnieje też wskazówka ogólna, że o obowiązkach rozstrzyga organ raczej z urzędu, zaś o uprawnieniach raczej na wniosek). O tym jednak, czy organ wszczął postępowanie z urzędu, czy na wniosek, nie rozstrzyga treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lecz podstawa materialnoprawna sprawy, w której toczy się postępowanie, a pomocniczo art. 61 k.p.a. (w praktyce organy niekiedy zawiadamiają o wszczęciu na wniosek postępowania prowadzonego z urzędu bądź nie zaznaczają, czy wszczęły postępowanie z urzędu czy na wniosek). W przypadku żądania wszczęcia postępowania pochodzącego od niestrony, organ zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis nie rozstrzyga wyraźnie, czy odnosi się do przypadku domagania się przez dany podmiot wszczęcia postępowania z urzędu. Jak zaznaczono również strona nie jest w stanie przymusić organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Pewne możliwości w tym zakresie posiada organizacja społeczna (art. 31 k.p.a.). Gdyby zatem jednoznacznie było przyjęte, że organ nadzoru budowlanego nie wszczyna postępowania w sprawie samowoli budowlanych na wniosek, dopuszczalność stosowania w tych sprawach art. 61a k.p.a. w aspekcie podmiotowym budziłaby poważne wątpliwości. Jednakże zagadnienie to nie jest rozstrzygane jednolicie. Przyjmując, że nie było wykluczone wszczęcie przez organ w nin. sprawie postępowania naprawczego na wniosek, należało podzielić ocenę organu, że żądanie wszczęcia postępowania złożyła niestrona. Wystarczy wskazać, że nawet w przypadku wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu, wnioskodawcy w nin. sprawie nie byliby jego stroną, jako członkowie wspólnoty mieszkaniowej reprezentowani przez zarząd. Skarżąca zresztą i drugi wnioskodawca, na etapie postępowania zażaleniowego, a następnie sądowego, nie twierdzili nawet, że przysługuje im przymiot strony. Sąd dokonywał kontroli legalności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania dlatego, że żądanie tego wszczęcia złożyła niestrona. Argumentacja skargi powinna więc dotyczyć kwestii, że skarżąca posiada przymiot strony. Nie było w ogóle istotne, czy istnieją przedmiotowe składniki sprawy administracyjnej, czyli stan faktyczny naruszający prawo budowlane w sposób uzasadniający postępowanie organu nadzoru budowlanego. Jak już zaznaczono, wykazanie istnienia tego stanu mogłoby skłonić do działania prokuratora (rzecznika praw obywatelskich). Argumentacja skargi w ogóle pomijała wskazaną, istotną kwestię. Skarga okazała się zatem bezzasadna. Oczywiście nie jest zadowalająca sytuacja, w której wnioskodawcy w okresie przed złożeniem wniosku nie odszukaliby w przepisach prawnych, komentarzach do tych przepisów i orzecznictwie sądowym chociażby wzmianki na temat możliwości i skutków prawnych domagania się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, tak przez strony a tym bardziej przez niestrony, bądź odpowiedzi na pytanie, które postępowania organ nadzoru budowlanego prowadzi na wniosek, a które z urzędu, a które może i z urzędu i na wniosek. Komentarze zazwyczaj nie omawiają skutków prawnych stosowania (wadliwego stosowania, niestosowania) przepisów oraz powiazań między przepisami w ich działaniu (w ujęciu dynamicznym i bez atomizowania stanów prawnych), czyli są nieprzydatne dla praktyki. Można na koniec wyrazić zrozumienie dla intencji skarżącej, działającej dla poprawy bezpieczeństwa użytkowania budynku mieszkalnego, o ile nawet jej działania mogłyby obiektywnie doprowadzić do podważenia mocy prawnej pozwolenia na użytkowanie tego budynku, czego zdaje się nie bierze pod rozwagę. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 10.10.2013 r.