IV SA/Wa 1363/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę Zarząd Dróg Powiatowych w O. (dalej "Zarząd Dróg") złożył wniosek do Wójta Gminy D. (dalej "Wójt") o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Wójt wystąpił do Regionalnego Dyrektora Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie przedmiotowego zezwolenia. Projekt decyzji zakładał udzielenie Zarządowi Dróg zezwolenia na usunięcie z dróg powiatowych na terenie gminy D. części drzew objętych wnioskiem oraz odmowę udzielenia takiego zezwolenia wobec pozostałych drzew objętych wnioskiem. W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. (dalej "Regionalnym Dyrektorem") nie uzgodnił projektu zezwolenia na wycięcie 54 drzew. Regionalny Dyrektor podniósł, że zakres wniosku Zarządu Dróg nie zgadza się z zakresem objętym projektem zezwolenia, w szczególności zezwolenie obejmowałoby wycięcie drzew, których nie wskazał we wniosku Zarząd Dróg. Braki w przedłożonej dokumentacji nie pozwalały na ustalenie, czy wnioskowane drzewa stanowią rzeczywiste zagrożenie w ruchu drogowym. W uzupełnieniu wniosku nie odniesiono się do możliwości alternatywnych rozwiązań dotyczących zwiększenia bezpieczeństwa drogowego w analizowanych przypadkach. Zdaniem Regionalnego Dyrektora wycinka będzie stanowiła uszczuplenie walorów przyrodniczo- krajobrazowych analizowanych odcinków dróg publicznych. Możliwe było jedynie uzgodnienie decyzji w całości lub jej nieuzgodnienie, dlatego wobec powziętych wątpliwości Regionalny Dyrektor odmówił uzgodnienia. Zarząd Dróg wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., podnosząc, że Regionalny Dyrektor przy braku pełnej dokumentacji fotograficznej powinien przeprowadzić dodatkowe oględziny umożliwiające rzetelne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Zarządu Dróg, Regionalny Dyrektor oparł się jedynie na materiale dowodowym przedstawionym przez Wójta wraz z wnioskiem o uzgodnienie decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "Generalny Dyrektor") utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. Generalny Dyrektor wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania organ główny (tutaj Wójt Gminy D.) zobowiązany był do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału w sprawie. Tym samym, regionalny dyrektor ochrony środowiska powinien otrzymać komplet akt i dowodów w sprawie, w której zobowiązany jest do zajęcia stanowiska (w tym wniosku o usunięcie drzew, rysunku lub mapy przedstawiającej drzewa do usunięcia, protokołu z oględzin, itd.). W przedmiotowej sprawie do akt sprawy została załączona płyta CD ze zdjęciami drzew. Z przekazanych dowodów, w tym z protokołu z oględzin oraz jeżeli istnieje - z dokumentacji fotograficznej, powinno w sposób jednoznaczny wynikać przyjęte rozstrzygnięcie, np. konieczność usunięcia drzew. Mimo uzupełnienia materiału dowodowego przez Wójta dalszym ciągu nie była możliwa identyfikacja wszystkich drzew. Jednocześnie, niektóre zdjęcia przedstawiały drzewa, które są w dobrym stanie zdrowotnym i nie kwalifikują się do usunięcia. Organ I instancji nie mógł się oprzeć wyłącznie na protokole z oględzin, a materiał fotograficzny był niewystarczający i uniemożliwiał weryfikację argumentacji zawartej we wniosku, odnoszącej się do konieczności usunięcia poszczególnych drzew. Generalny Dyrektor zaznaczył, że organ uzgadniający usunięcie drzew nie ma obowiązku przeprowadzenia oględzin. Organ uzgadniający może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednak główny ciężar zebrania całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący spoczywa na organie prowadzącym postępowanie główne. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ i ma formę incydentalną. Takie postępowanie wyjaśniające mogłoby dotyczyć np. rozbieżności pomiędzy w pełni zebranym materiale dowodowym, a informacjami posiadanymi przez wyspecjalizowany organ uzgadniający, np. dotyczące występowania gatunku chronionego. Generalny Dyrektor wskazał również, że ani wnioskodawca, ani organ prowadzący postępowanie główne nie przedstawili informacji wskazujących, że usunięcie drzew jest jedynym możliwym rozwiązaniem poprawiającym bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ zwrócił uwagę, że istnieje szereg rozwiązań minimalizujących ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa na drogach, tj. ustawienie barier energochłonnych, montaż tablic odblaskowych, tablic ograniczających dopuszczalną prędkość czy przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych (usunięcie suchych konarów). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożył Zarząd Powiatu O. W skardze zarzucił postanowieniu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art 83 ust. 2 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) poprzez odmowę uzgodnienia zezwolenia na wycinkę drzew, choć jest to uzasadnione ich stanem zdrowotnym oraz przemawia za tym zarówno potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego , a także stanowią zagrożenie dla mienia i życia, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7 i art. 77 w zw z art. 106 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej zwanej "k.p.a.", poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i arbitralne przyjęcie, że obowiązkiem wnioskodawcy było złożenie wraz z wnioskiem dokumentacji fotograficznej drzew przeznaczonych do wycięcia i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; b) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 50 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu za prawidłowe postępowania polegającego na uznaniu przez organ uzgadniający I instancji, że niezłożenie wraz z wnioskiem o wycinkę drzew dokumentacji fotograficznej jest brakiem formalnym wniosku. Skarżący podniósł, że organ pominął twierdzenia i okoliczności wynikające z wniosków i załączników, a oparł się jedynie na dokumentacji fotograficznej. Braki w dokumentacji fotograficznej zostały zakwalifikowane jako braki formalne wniosku o uzgodnienie zezwolenia. Zdaniem skarżącego, organ uzgadniający nie dokonał merytorycznej oceny wniosku, co do konieczności usunięcia drzew ze względu na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Śrowiska wniósł o jej oddalenie, wskazując, że organ I instancji nie naruszył przepisów art. 83 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody poprzez odmowę uzgodnienia zezwolenia na wycinkę drzew, ponieważ uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia Organ współdziałający w postępowaniu uzgadnia treść całego projektu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, zgodnie z zakresem art. 83 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody, a nie na usunięcie poszczególnych drzew. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jako organ współdziałający w postępowaniu uzgodnieniowym ma tym samym dwie możliwości: może uzgodnić treść projektu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew przesłany przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, bądź takiego uzgodnienia odmówić. Natomiast, w związku z faktem, że projekt decyzji nie zawierał uzasadnienia wskazującego na konieczność usunięcia wszystkich drzew oraz z uwagi na fakt, że część drzew jest w dobrej kondycji i nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa drogowego, organ I instancji nie mógł uzgodnić decyzji w części ani również pod określonymi warunkami. W odniesieniu do pozostałych zarzutów Generalny Dyrekor podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Zdaniem Sądu, organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 83 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody odmawiając uzgodnienia zezwolenia na wycinkę drzew. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że w przypadku części drzew ich wycięcie jest uzasadnione stanem zdrowotnym drzew oraz przemawia za tym zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zagrożenie dla mienia i ludzi, to jednak uzgodnienie dotyczy konkretnego, zaproponowanego przez Wójta rozstrzygnięcia. Jeżeli propozycja wycinki jest trafna tylko co do niektórych czy części drzew, wskazanych w projekcie, organ nie może uzgodnić wycinki tylko tych drzew, które uważa za uzasadnione. Organ współdziałający w postępowaniu uzgadnia treść całego projektu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, zgodnie z art. 83 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody, a nie na usunięcie poszczególnych drzew. To ostatnie rozwiązanie prowadziłoby bowiem w istocie do częściowego uzgodnienia decyzji, co jest nieprawidłowe. Sąd podziela stanowisko, iż Regionalny dyrektor ochrony środowiska jako organ współdziałający w postępowaniu uzgodnieniowym ma tylko dwie możliwości: może uzgodnić treść projektu decyzji (w jej pełnym brzmieniu) zezwalającej na usunięcie drzew przesłany przez wójta, bądź takiego uzgodnienia odmówić. Jeżeli organ ocenił- którą to ocenę podziela zresztą Sąd orzekający- że uzasadniona jest wycinka tylko części drzew (bo druga część drzew jest w dobrej kondycji i nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa drogowego), organ uzgadniający nie mógł uzgodnić projektu przedmiotowej decyzji w części, tak samo zresztą, jak nie mógł uzgodnić projektu decyzji pod określonymi warunkami. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że orzekające w sprawie organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie. Organ I instancji wezwał Wójta Gminy D. do uzupełnienia braków formalnych na podstawie art. 64 § 2 Kpa, oraz o dodatkowe wyjaśnienia na podstawie art. 50 § 1 Kpa. W ramach prowadzonego postępowania Wójt Gminy D. zobowiązany był do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału w sprawie. W szczególności był obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kpa. Sąd podziela stanowisko organów uzgadniających, że powinny one otrzymać komplet dokumentów, w szczególności wniosek o usunięcie drzew, rysunek lub mapę przedstawiającą drzewa do usunięcia, protokół z oględzin. Ponadto z przekazanych dowodów, w tym z protokołu z oględzin oraz z dokumentacji fotograficznej powinno w sposób jednoznaczny wynikać sugerowane rozstrzygnięcie, w tym wypadku wskazujące na konieczność usunięcia drzew. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia (na płycie CD), nie przedstawiają wszystkich drzew, część zdjęć nie została opisana, wobec czego nie wszystkie drzewa można było zidentyfikować. Zatem RDOŚ w O. trafnie wezwał Wójta do uzupełnienia dowodów w celu możliwości określenia faktycznego stanu zdrowotnego drzew i potencjalnego zagrażania przez nie bezpieczeństwu; powinno to zostać zrealizowane poprzez załączenie czytelnych i przypisanych drzewom fotografii. Mimo wezwania, Wójt nie przesłał fotografii wszystkich drzew i dlatego - jak trafnie stwierdziły organy- nie było możliwe zidentyfikowanie wszystkich drzew, objętych decyzją. Co więcej, z niektórych zdjęć wynika dobry stan zdrowotny drzew, który uniemożliwia ich usunięcie. Z zebranego materiał dowodowego w postaci protokołu z oględzin oraz projektu decyzji nie wynika konieczność usunięcia wszystkich drzew. Z opisów, zawartych zarówno w protokole jak i w załączniku nr 1 do projektu decyzji wynika, że nie jest możliwa jednoznaczna ocena ich stanu. Jak trafnie zauważyły organy, nie można usunąć drzewa tylko z tej przyczyny (wskazanej w uzasadnieniu projektu decyzji), że np. "drzewo (nr 2 przy drodze Nr [...]) rośnie w pobliżu ogrodzenia budynku gospodarczego, więc stanowi zagrożenie dla ludzi i mienia". Wójt w projekcie decyzji nie wskazał dokładnie- co do każdego drzewa- z czego wynika zagrożenie, np. czy drzewa rosną zbyt blisko domostw, czy są obumarłe, czy korzenie drzewa niszczą jezdnię. Zaistnienie którejkolwiek z przyczyn usunięcia drzewa powoduje konieczność załączenia materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej, celem zweryfikowania twierdzeń organu głównego, zawartych w projekcie decyzji. Brak takich informacji w materiale dowodowym i projekcie decyzji - jak trafnie stwierdziły orzekające w sprawie organy- uniemożliwił prawidłową ocenę stanu faktycznego i tym samym uzgodnienia przesłanego projektu decyzji. Sąd podziela stanowisko organu uzgadniającego usunięcie drzew, że nie ma on obowiązku przeprowadzenia ich oględzin. Zgodnie z art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody, na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek przeprowadzenia oględzin. Jak trafnie zauważył organ, ani wnioskodawca, ani organ główny, nie przedstawili informacji wskazujących, że usunięcie drzew jest jedynym możliwym rozwiązaniem, poprawiającym bezpieczeństwo ruchu drogowego. Trafnie zwrócił uwagę organ uzgadniający, że istnieje szereg rozwiązań minimalizujących ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa na drogach rosnącymi przy nich drzewami. Możliwe jest przede wszystkim prowadzenie zabiegów pielęgnacyjnych poprzez usuwanie suchych lub nazbyt rozrosłych konarów drzew. Zasadniczy ciężar zebrania całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący spoczywa na organie prowadzącym postępowanie główne. Organ uzgadniający może co najwyżej przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w razie potrzeby (art. 106 § 4 Kpa). Postępowanie wyjaśniające, prowadzone przez organ współdziałający ma wyłącznie charakter pomocniczy i incydentalny. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone przez organ uzgadniający, mogłoby dotyczyć np. rozbieżności pomiędzy w pełni zebranym materiałem dowodowym, a informacjami posiadanymi przez organ uzgadniający, np. dotyczące występowania gatunku chronionego. Nie może natomiast prowadzić do przerzucenia na organ uzgadniający ciężaru gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Ograniczone możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ współdziałający wynikają również z faktu, że jego stanowisko musi być przedstawione nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu projektu decyzji. Jak zatem zasadnie zauważyły organu uzgadniające, w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie główne nie zebrał w znacznym zakresie materiału dowodowego i nie rozpatrzył okoliczności faktycznych sprawy, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania uzgodnieniowego, jest to podstawa do nieuzgodnienia projektu zezwolenia na usunięcie drzew. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 64 § 2 i art. 50 § 1 Kpa. Wezwanie skierowane do organu prowadzącego postępowanie główne do przekazania wyjaśnień, potwierdzających niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, stwarzanych przez przeznaczone do usunięcia drzewa oraz potwierdzających ich złą kondycję zdrowotną, w tym dokumentację fotograficzną, było oparte na podstawie art. 50 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Ponadto, organ uzgadniający nie wyraził opinii, że brak dokumentacji fotograficznej jest brakiem formalnym wniosku Skarżącego. Zasadne jest stanowisko organów uzgadniających, że ani dokumentacja fotograficzna, ani protokół z oględzin i projekt decyzji, nie zawierają przesłanek, uzasadniających usunięcie wszystkich drzew. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.