I OSK 829/14

POSTANIOWIENIE Dnia 16 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt III SAB/Lu 39/13 w sprawie ze skargi J. H. na przewlekłość postępowania Wojewody Lubelskiego w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 18 września 2013 r., III SAB/Lu 39/13 odrzucił skargę J. H. na przewlekłość postępowania Wojewody Lubelskiego w sprawie rozpoznania zażalenia na bezczynność w przedmiocie załatwienia wniosku dotyczącego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i wydania dokumentacji geodezyjnej. Postanowienie zapadło na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem datowanym na [...] maja 2013 r. J. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Lubelskiego w sprawie załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 1998 r., skierowanego do Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej, następnie (w 2006 r.) przekazanego do rozpatrzenia Wojewodzie Lubelskiemu zgodnie z właściwością. Skarżący zażądał wyznaczenia organowi terminu 14 dni na załatwienie wniosku, ustalenie przyczyn i osób winnych przewlekłości postępowania oraz zasądzenia kwoty 40.000 zł od organu na rzecz skarżącego. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. C. H. złożył do Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dla nieruchomości położonej we wsi [...], które to zmiany są konieczne dla dokonania wpisów w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Białej Podlaskiej dla tejże nieruchomości. W piśmie żądano wprowadzenia zmian w ewidencji i wydania właściwych dokumentów dla sądu. W aktach znajduje się również pismo ze Starostwa Powiatowego w Białej Podlaskiej datowane na [...] stycznia 1999 r., skierowane do C. i J. H., w którym stwierdzono, że ze względu na brak przedłożenia przez wnioskodawców stosownych dokumentów, Starosta podtrzymuje stanowisko wyrażone przez Urząd Rejonowy w Białej Podlaskiej we wcześniejszej korespondencji. W dniu [...] października 2006 r. J. H. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej zażalenie na bezczynność Starosty Bialskiego w załatwieniu wniosku z [...] grudnia 1998 r. w sprawie "sporządzenia dokumentacji geodezyjnej wykazującej pochodzenie działek nr [...] i [...] od nieruchomości ujawnionej w KW nr [...]". Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej przekazało zażalenie J. H. Wojewodzie Lubelskiemu zgodnie z właściwością. W piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...], wydanym z upoważnienia Wojewody Lubelskiego, w odpowiedzi na zażalenie J. H. poinformowano, że zarzut niezałatwienia sprawy w terminie jest nieuzasadniony, gdyż na podanie C. H. z dnia [...] grudnia 1998 r. została udzielona odpowiedź w piśmie Starostwa Powiatowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] stycznia 1999 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, J. H. wniósł zażalenie na "niezałatwienie złożonego wniosku za pismem z dnia [...] stycznia 2007 r." przez Wojewodę Lubelskiego "a dotyczącego scalenia gruntów we wsi [...]". W odpowiedzi na zażalenie Minister uznał je za nieuzasadnione. W piśmie wskazano na informacje podane przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie, z którego wynika, że przeprowadzona kontrola wewnętrzna w Delegaturze Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białej Podlaskiej w związku z zarzutami sformułowanymi w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Ponadto wskazano, że w chwili obecnej nie toczy się żadne postępowanie w sprawie. Skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego "na przewlekłość i działanie Wojewody Lubelskiego" w sprawie załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 1998 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej odrzucenie. Organ podniósł, że treść skargi jest niezrozumiała i nie sposób ustalić, czego właściwie skarżący domaga się od Wojewody. Jak wynika z treści skargi, pismo Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 r. jest skarżącemu znane, wie zatem, że Wojewoda załatwił przekazane przez SKO zażalenie w terminie. Ponadto Wojewoda podniósł, że skarżący nie składał zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy przez Wojewodę, a zatem nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. W odpowiedzi na wezwanie sądu do wykazania, czy przed wniesieniem skargi skarżący składał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę lub kierował do tego organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, J. H. podniósł, że na niezałatwienie wniosku z dnia [...] grudnia 1998 r. zostało złożone zażalenie do SKO w Białej Podlaskiej. Zażalenie to zostało przekazane do Wojewody i załatwione zwykłym pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. W odpowiedzi na to pismo skarżący złożył "sprzeciw" i "wniosek" z dnia [...] stycznia 2007 r., które to pismo nie zostało rozpatrzone. Na tą przewlekłość złożył zażalenie z dnia [...] grudnia 2012 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie, na co otrzymał odpowiedź pismem z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę. Sąd wskazał, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez stronę skarżącą działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej, postanowienia, czynności materialno-technicznej lub indywidualnej interpretacji podatkowej. Kluczowe znaczenie w sprawie ma okoliczność, czego dotyczy skarga na przewlekłość postępowania Wojewody Lubelskiego. Skarżący wspomina wprawdzie w skardze, że chodzi mu o przewlekłość działania Wojewody w zakresie załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 1998 r. dotyczący zmian w ewidencji gruntów i budynków i wydania dokumentacji geodezyjnej. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że sprawa o takim przedmiocie nigdy nie była przedmiotem rozpoznania Wojewody. Wojewoda podjął w sprawie czynności na podstawie postanowienia SKO w Białej Podlaskiej z dnia [...] listopada 2006 r. Postanowieniem tym przekazano do rozpatrzenia zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Starostę Bialskiego sprawy dotyczącej zmian w ewidencji i wydania dokumentacji geodezyjnej. Przedmiotem czynności Wojewody było zatem rozpatrzenie zażalenia na bezczynność, a nie rozpatrzenie pierwotnego wniosku z [...] grudnia 1998 r. W tym stanie rzeczy trzeba przyjąć, że przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania Wojewody dotycząca rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Starosty Bialskiego w sprawie zmian w ewidencji gruntów i wydania dokumentacji. Potwierdza to treść dalszej dokumentacji w sprawie. Z treści skargi wynika, że po otrzymaniu pisma Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., stanowiącego odpowiedź na zażalenie na bezczynność Starosty Bialskiego, skarżący skierował w dniu [...] stycznia 2007 r. do Wojewody pismo z żądaniem podjęcia czynności. W zażaleniu do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący wyraźnie wskazał niezałatwienie przez Wojewodę wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., a nie pierwotnego wniosku z [...] grudnia1998 r. Co więcej – gdyby hipotetycznie przyjąć, że skarga dotyczy niezałatwienia przez Wojewodę wniosku z 1998 r., to trzeba byłoby uznać, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, gdyż zażalenie do Ministra nie dotyczyło tej kwestii. W orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd, że rozpoznanie zażalenia na bezczynność (przewlekłość postępowania) wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. następuje w formie postanowienia. Jest to jednakże postanowienie incydentalne, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art.141 § 1 w zw. z art. 37 kpa. Strona nie ma zatem uprawnień do podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1-4a p.p.s.a. Żądania skarżącego nie dotyczą przewlekłości postępowania odnoszącej się do czynności, do których podjęcia zobowiązany jest organ administracji publicznej w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, indywidualna interpretacja podatkowa). W związku z tym sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. Brak właściwości sądu administracyjnego stanowi podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Od tego postanowienia skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: art. 12a § 2 ppsa, poprzez zwrot dnia [...].12.2003 roku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie akt sprawy administracyjnej organowi, w sytuacji gdy sam sąd dnia [...].11.2013 zwrócił się do ORA w Lublinie o wyznaczenie pełnomocnika, co spowodowało brak dostępu pełnomocnika do akt sprawy przy pisaniu skargi kasacyjnej – a w konsekwencji pozbawienie prawa do obrony i nieważność postępowania. Wniósł o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego nie mógł zapoznać się z aktami administracyjnymi, gdyż sąd odesłał akta organowi, a pełnomocnik nie jest umocowany przez sąd do działania przed organem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że formułowane zarzuty powinny się odnosić do postępowania sądu (wad procedowania lub dokonanej przez niego błędnej wykładni), które zostało sfinalizowane w wyroku. Skarga kasacyjna powinna zatem zawierać zarzuty naruszenia prawa przez sąd, uwidocznione w wydanym wyroku, a dotyczące postępowania zmierzającego do jego wydania. Jest to bowiem środek zaskarżenia polemizujący w założeniu z samym rozstrzygnięciem i argumentacją przywołana przez sąd na jego poparcie. Tymczasem skarga kasacyjna skarżącego w ogóle nie odnosi się do wyroku. Co więcej, podnoszony zarzut dotyczy sytuacji mającej miejsce już po wydaniu przez sąd orzeczenia w sprawie. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, że ograniczono mu dostęp do akt sprawy przy pisaniu skargi kasacyjnej. Ta okoliczność nie może być przedmiotem skutecznie podnoszonego zarzutu skargi kasacyjnej. Przede wszystkim nie dotyczy ona wydanego wyroku, a ponadto odnosi się do okoliczności zaistniałych już po jego wydaniu. Zarzut ten zatem jako skonstruowany wadliwie nie pozwalał na uwzględnienie skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.