II OSK 1004/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011r. sygn. akt VIII SA/Wa 851/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 851/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. S. o wydanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego E. C., nałożył na inwestorkę i właścicielkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w Z., przy ul. [...], obowiązek wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wybudowanego budynku gospodarczego, w terminie do 30 sierpnia 2011 r., do stanu zgodnego z przepisami, polegających na wykonaniu od strony budynku mieszkalnego drewnianego, istniejącego na działce nr [...], robót budowlanych polegających na rozebraniu ściany szczytowej, stropu, dachu, fundamentów, ścian zewnętrznych i wewnętrznych spornego budynku gospodarczego, na działce nr [...], na długości 5,30 m tego budynku, tak aby nowa ściana szczytowa tego budynku została usytuowana w odległości 10 m od ściany drewnianej budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Z., ul. [...]. Organ ustalił, że właścicielem nieruchomości, stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] i inwestorem budowy na tej działce budynku gospodarczego, na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...], z dnia [...] kwietnia 1981 r., jest E. C. Strona skarżąca A. S. jest właścicielem działki nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, drewniany, usytuowany 2,20 m od granicy działki nr [...], własności E. C. i 4,70 m od ściany spornego budynku gospodarczego. Działka nr [...] o szerokości 2 m, pomiędzy działkami [...] i [...], jest użytkowana jako dojście i dojazd do działki przez A. S. i powstała po wybudowaniu budynku gospodarczego. Ściana szczytowa tego budynku zwrócona w stronę granicy działki nr [...] posiada otwór okienny. Również w budynku mieszkalnym na działce [...], wybudowanym w latach 50-tych XX wieku, ściana zwrócona w stronę budynku gospodarczego E. C. posiada otwory okienne i drzwiowe. Jego ściany zostały wykonane z materiałów palnych (drewno) łatwo rozprzestrzeniających ogień, natomiast dach budynku wykonany z materiałów niepalnych. Budynek gospodarczy został wybudowany został w technologii tradycyjnej, jest wymurowany z materiałów niepalnych, nierozprzestrzeniających ognia. Jest usytuowany w odległości około 4 m ścianą dłuższą od granicy działki sąsiedniej nr [...], ścianą szczytową w odległości 2,50 m od granicy między działkami [...] i [...]. Sporny budynek jest budynkiem parterowym, z dachem dwuspadowym, o konstrukcji drewnianej, przykrytym eternitem, posiada wymiary dł. 12.0 m, szer. 6 m i wys. około 5,5 m. W budynku znajdują się trzy pomieszczenia wydzielone ścianami murowanymi, przykryte stropem Kleina na belkach stalowych. W pierwszym z nich o szer. 3,79 m, od strony granicy działki [...] trzymane są kury, a następne dwa przeznaczone są do przechowywania sprzętu gospodarstwa rolniczego, narzędzi i materiałów potrzebnych do użytkowania nieruchomości. E. C. okazała tylko decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. Kwerenda przeprowadzona przez PINB w Z. nie dała pozytywnych rezultatów i nie odszukano innych dokumentów, takich jak: projekt zagospodarowania działki, projekt budowlany budynku. Organ stwierdził, że sama decyzja o pozwoleniu na budowę jest niewystarczająca dla zbadania zgodności budowy z projektem budowlanym. W związku z tym, organ ocenił zgodność budowy budynku gospodarczego z obowiązującymi w dacie budowy przepisami prawa. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w kwietniu 1981r. Obowiązywała wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Analizę zgodności usytuowania obiektu w stosunku do granic działek sąsiednich oparto na przepisach wspomnianego wyżej rozporządzenia. Stwierdzono, że inwestor nie zachował przy lokalizacji budynku gospodarczego minimalnej odległości od budynków niezabezpieczonych ścianą oddzielenie przeciwpożarowych, o której jest mowa w § 14 w/w rozporządzenia. W tabeli tego paragrafu znajduje się zapis Budynki inwentarskie, stodoły, suszarnie oraz podobne budynki gospodarcze o ścianach z materiałów niepalnych i dachu o pokryciu z materiałów niepalnych winny się znajdować w odległości 10 m od innych budynków o ścianach z materiałów palnych i dachu o pokryciu z materiałów niepalnych. Budynek gospodarczy został wykonany w całości z materiałów niepalnych, a budynek mieszkalny posiada ścianę z materiałów palnych z otworami okiennymi, zwróconą w stronę budynku gospodarczego. Ponadto, zgodnie z § 12 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, budynki gospodarcze o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Warunek ten w tym przypadku również nie został spełniony, gdyż ściana z otworem okiennym budynku gospodarczego znajduje się w odległości 2,50 m od granicy działki A. S. Zdaniem Powiatowego Inspektora, budowa obiektu budowlanego została więc przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa w zakresie usytuowania w stosunku do granic działek sąsiednich i odległości od budynku istniejącego na działce sąsiedniej. Przepisy cytowanego rozporządzenia miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, iż ich stosowanie nie mogło być wyłączone za zgodą stron, ani za zgodą organu administracji. Inspektor wskazał, że podstawą do wydania decyzji są przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a nie przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 obowiązujące w dacie budowy obiektu. W tej sprawie nie obowiązuje przepis przejściowy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Treść art. 48 ust. 1 nakazuje wydanie z zastrzeżeniem ust. 2 decyzji na rozbiórkę wybudowanego obiektu budowlanego lub będącego w budowie bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę. Rozpatrywany budynek gospodarczy wybudowano na podstawie decyzji pozwolenia na budowę i nie jest on samowolą budowlaną. Został natomiast wybudowany w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Podstawą do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie wykonanej budowy do stanu zgodnego z prawem jest art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 51 ust. 7, z uwagi na zakończenie budowy przed wejściem w życie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania robót budowlanych naprawiających odstępstwa od przepisów technicznych dla obiektów budowlanych, których budowa została zakończona w związku z treścią art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Odwołanie złożyła E. C. Zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskutek braku analizy rodzaju budynku. Nadto zarzuciła naruszenia materialne, tj. naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. poprzez błędne zastosowanie przewidzianego w nich trybu oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wybudowanie budynku gospodarczego nastąpiło w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków okresowych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w Z., przy ul. [...]. Ustalił, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr ew. [...] w Z. powstał w 1981 r. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Według Wojewódzkiego Inspektora, z uwagi na brak możliwości odnalezienia dokumentacji projektowej, organy nadzoru budowlanego nie mogą przyjąć, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższego nie można także wywieść z braku zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami obowiązującymi w dacie jej realizacji. Zdaniem organu odwoławczego, prowadzenie postępowania naprawczego (tj. w zakresie odstępstw od dokumentacji projektowej), w sytuacji braku pierwotnej dokumentacji projektowej, nie znajduje uzasadnienia. Organy nadzoru budowlanego nie są więc zobowiązane do badania prawidłowości usytuowania przedmiotowego obiektu i nakładania na inwestorkę jakichkolwiek obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia budynku do stanu właściwego. Stwierdził, że obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego zobowiązują właściciela obiektu budowlanego do przechowywania opracowania projektowego przez okres istnienia obiektu (art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.). Natomiast na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. obowiązek ten nie istniał. Braku możliwości odnalezienia dokumentacji projektowej i jej weryfikacji w świetle aktualnego stanu faktycznego nie można interpretować na niekorzyść inwestora. Wojewódzki Inspektor zauważył także, że w wyniku przeprowadzonego w 1990 r. podziału nieruchomości stanowiących działki nr ew. [...] i [...] na działki nr ew. [...],[...] i [...] oraz działki nr ew. [...] i [...] (przeznaczone pod drogi zapewniające dojazd do nowo wydzielonych działek) budynek usytuowany jest w odległości 0,5 m od granicy z działką nr ew. [...] (droga). Z uwagi na przeprowadzenie podziału nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji, w sprawie nie mają więc zastosowania przepisy o odległościach określone w stosownych przepisach wykonawczych. Skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła A. S. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r., nakładającej na E. C. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że PINB w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] po wyroku WSA, przychylił się do jej żądania nakładając na inwestorkę obowiązek doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami w celu doprowadzenia budynku do stanu właściwego. Powołując się na art. 81 Prawa budowlanego stwierdziła, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek zajmować się sprawą i wydać decyzję zgodnie ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżącej, budynek gospodarczy usytuowany jest na działce niezgodnie z przepisami prawa, zaś art. 51 Prawa budowlanego określa jak powinien organ budowlany w tej sytuacji postąpić. MWINB w swojej decyzji oparł się na przypuszczeniu, że budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, sugerując, że zarówno projektant jak i zatwierdzający projekt nie znali przepisów prawa. Obiekt budowlany powinien być tak wybudowany, aby nawet przy braku dokumentacji budowlanej podczas całego czasu użytkowania nikt nie mógł zarzucić mu braków technicznych np. złego usytuowania. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Stosownie zaś do art. 51 ust. 7, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, trafne jest stanowisko organu odwoławczego, według którego na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. inwestor nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji technicznej budynku przez cały okres jego użytkowania. Z uwagi na brak tej dokumentacji nie można ocenić, jakiego typu odstępstwa mogły wystąpić, jeśli rzeczywiście wystąpiły. Nadto, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym, z uwagi na przeprowadzenie podziału nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji, w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy odległościowe określone w stosownych przepisach wykonawczych, bowiem obecnie obowiązujące granice nie pokrywają się z granicami z momentu realizacji inwestycji. Niedopuszczalne jest więc stosowanie tych przepisów odległościowych w stosunku do nowych granic. Nakaz wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wybudowanego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami prawa był niezasadny, w związku z czym decyzja PINB w Z. zasługiwała na uchylenie. Skargę kasacyjną złożyła A. S. reprezentowana przez radcę prawnego M. K.. Zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z przepisami odrębnymi. Zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez oddalenie skargi A.S. i uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że budynek nie spełnia warunków technicznych; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 12 i § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie jest możliwe ustalenie jakiego typu odstępstwa wystąpiły przy realizacji inwestycji przez E.C.; 3. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania z uwagi na podział nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła E. C. Wniosła o: 1) oddalenie niezasadnej skargi kasacyjnej w całości, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 24 lutego 2013 r. A. S. złożyła uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 7 w zw. Z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez oddalenie skargi i uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że budynek nie spełnia warunków technicznych, nie może być rozpatrywany w oderwaniu od materialnej podstawy kasacji. Co prawda wnoszący kasację powołał się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a., ale jednocześnie podjął próbę podważenia oceny prawnej polegającej wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji. Trafność tak sformułowanej podstawy kasacji zależy zaś od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja tej podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut stanowi aspekt procesowy spornego zagadnienia materialnoprawnego. Przed odniesieniem się do zarzutów sformułowanych w materialnej podstawie kasacji stwierdzić należy, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nie zawierała odpowiednika art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących jego budowy. Przepis art. 43 Prawa budowlanego z 1974 r. nakładał na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, przeprowadzania badań stanu technicznego obiektu oraz utrzymywania go w należytym stanie chroniącym przed powstaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zniszczeniem lub przed przedwczesnym zużyciem, jak też przed oszpeceniem otoczenia. Wbrew twierdzeniom wnoszącej kasację, obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu nie wynikał także z § 55 w związku z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Przepis § 55, zamieszczony w Dziale 3 rozporządzenia "Budownictwo osób fizycznych", stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym, a w szczególności wypełniać obowiązki określone w § 34. Od razu wyjaśnić trzeba, że przepis § 34 zamieszczony został w Dziale 2 rozporządzenia "Budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych". Przepisy § 34 ust. 1 i 2 nie dotyczą zatem obowiązków osób fizycznych z wyjątkiem odesłania zawartego w § 55. W przepisie tym nałożono na właścicieli i zarządców obiektów budowlanych, będących osobami fizycznymi, dwa obowiązki: użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym. Użycie następnie określenia "w szczególności" wskazuje, że konkretyzacja obowiązków poprzez odesłanie do § 34, nie może wykraczać poza obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym. Takie odczytanie treści § 55 jest przy tym zgodne z ustawową regulacją zawartą w powołanym wyżej art. 43 Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji przyjąć należy, że chodzi o obowiązki określone w § 34 ust. 1 rozporządzenia. Do obowiązków tych nie należy natomiast obowiązek przechowywania projektu, określony w § 34 ust. 2 rozporządzenia. Obowiązki wynikające z art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. nie odnoszą się więc do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonywanych przed tą datą. Oznacza to, że właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. nie muszą posiadać dokumentacji budowy (patrz: Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012, s. 587; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 394/06, niepublikowany, treść [w:] CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jeśli zatem inwestor nie przedłoży, na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dotyczącego obiektu budowlanego wykonanego przed 1 stycznia 1995 r., nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o dokonaniu przez inwestora naruszeń prawa. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się, o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 651/09; wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1695/11 i II OSK 1705/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tak samo należy postępować w odniesieniu do innego deliktu z zakresu prawa budowlanego, polegającego na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Jeśli obiekt został wykonany przed 1 stycznia 1994 r. na podstawie pozwolenia na budowę, to organ nadzoru budowlanego, o ile nie dysponuje dokumentami obiektu, powinien podjąć działania w celu uzyskania dokumentacji obiektu z zasobów archiwalnych. Negatywny rezultat takich poszukiwań umożliwia podjęcie prób uzyskania dowodów od stron postępowania, w szczególności od inwestora lub właściciela obiektu. Nieprzedłożenie przez inwestora (właściciela) dokumentu zatwierdzonego projektu budowlanego nie rodzi domniemania o istotnym odstąpieniu przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zastosowanie środków naprawczych przez organ nadzoru budowlanego byłoby możliwe, gdyby odstąpienie od projektu był ustalone w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego dowodowego. Dopiero w takim kontekście można rozważyć zasadność materialnych zarzutów skargi kasacyjnej. Granice sprawy i granice skargi kasacyjnej nie pozwalają na wyłożenie całości relacji między normami art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Konieczne jest ograniczenie się, w zakresie art. 51 ust. 1 pkt 2 do naruszenia polegającego na naruszeniu przepisów o usytuowaniu obiektu na działce budowlanej. Potrzebna wydaje się jeszcze wcześniejsza uwaga, że z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w postępowaniach, których przedmiotem są naruszenia przepisów prawa budowlanego, będących przypadkami innymi, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, stosuje się przepisy art. 50-51 tej ustawy. Przepisy zaś, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r., to przepisy obowiązujące w czasie wykonywania robót budowlanych. Trafne jest stanowisko, według którego, w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 zostały wymienione trzy różne rodzaje decyzji administracyjnych, które powinny być wydane w różnych stanach faktycznych, określonych w art. 50 ust. 1., a więc zakres przedmiotowy stosowania przepisów art. 51 w zasadzie pokrywa się z zakresem stosowania art. 50 (patrz: Andrzej Gliniecki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012, s. 491). Co do zasady więc, zakres przedmiotowy stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. odpowiada naruszeniu określonym w tej części hipotezy art. 50 ust. 1 pkt 4, która polega na wykonywaniu robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonym w pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres przedmiotowy stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odpowiada naruszeniu określonym w tej części hipotezy art. 50 ust. 1 pkt 4, która polega na wykonywaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jeśli zatem nie wykazano, aby roboty budowlane wykonano w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę, a pozwolenie na budowę nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a więc cechuje się walorem zgodności z przepisami, to, co do zasady nie można podnosić zarzutu o wykonaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Zasadę te należało uwzględnić w kontroli legalności zaskarżonej decyzji i ocenie zgodności zaskarżonego wyroku z prawem materialnym. W czasie wykonywania robót obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz wydane na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Oba powołane akty normatywne przewidywały tryby wyrażania zgody na odstępstwa od wymagań techniczno-budowlanych. W myśl art. 10 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., odstępstwo od przepisów techniczno-budowlancyh (do których w myśl art. 5 ust. 4 tej ustawy należały warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, a wiec także warunki usytuowania budynków), było dopuszczalne w razie konieczności wprowadzenia rozwiązań dających lepsze efekty społeczno-gospodarcze. Zgodę na takie odstępstwo wyrażał organ lub jednostka określona przez ministra właściwego do wydania przepisów. Odnotować jeszcze można, że według przepisu art. 10 ust. 2, odstępstwo nie mogło spowodować pogorszenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska oraz warunków higieniczno-sanitarnych i użytkowych. Zgodę na odstępstwa, od wymagań określonych w przepisach § 12-14 w stosunku do istniejących budynków, w razie budowy lub przebudowy na działce zagrodowej, przewidywały przepisy § 15 ust. 1-3 rozporządzenie z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Nie można domniemywać, że inwestorka zgodę takiej nie uzyskała. W omawianym stanie prawnym zgoda na odstępstwo mogła być przedmiotem odrębnej decyzji administracyjnej lub elementem rozstrzygnięcia w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyrok SN z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt III ARN 55/95, OSNP 1996/14/195). W tym drugim wypadku, zgoda wynikać mogła z usytuowania budynku przewidzianego w projekcie budowlanym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 lutego 1987 r., sygn. akt IV SA 805/86, ONSA 1987/1/15). Nawiązując do tych procedur oraz ustaleń faktycznych, z których wynika, że budynek gospodarczy wzniesiono w odległości 4,7 m od istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz 2,5 m od granicy działek [...] i [...] oraz do posiadania przez inwestorkę pozwolenia na budowę, nie można domniemywać, że doszło do naruszenia norm techniczno-budowlanych. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził szczegółowej analizy przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz przepisów § 12-15 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zaskarżony wyrok nie narusza jednak tych przepisów, ani poprzez błędną wykładnię, ani poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zawiera natomiast trafną ocenę o braku możliwości, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, zarzucenia inwestorowi deliktu określonego w art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego z 1994 r. Domniemanie o zgodności usytuowania budynku z warunkami określonymi w projekcie budowlanym uwiarygadnia fakt, że zgodność ta nie była kwestionowana przez dwadzieścia siedem lat. Warto zaś zauważyć, że jakkolwiek przepisy prawa materialnego stosowane w niniejszej sprawie nie ustanawiają instytucji przedawnienia deliktów stanowiących naruszenia prawa budowlanego (wynika to z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), to upływ czasu nie może być, w sytuacjach kontrowersyjnych, wykorzystywany przeciwko inwestorowi, jeśli brak jednoznacznych dowodów naruszeń prawa z jego strony, a legalność obiektu nie była przez wiele lat kwestionowana. Trafny jest zarzut dotyczący podziału nieruchomości. W chwili budowy budynku gospodarczego istotna była granica między działkami nr [...] oraz nr [...]. Wydzielenie w okresie późniejszym w ich miejsce mniejszych działek, a zwłaszcza powstanie działki nr [...], stanowiącej drogę, nie usuwało obowiązków w zakresie usytuowania obiektów, ustanowionych w przepisach § 12 i § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.