I OSK 458/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 573/13 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz K. R. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 573/13 oddalił skargę K. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...]ha i [...] o pow. [...]ha, położone w gminie Ostróda, w obrębie [...], przejęte zostały z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa decyzją Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku [...] – [...], pododcinek "C" od km 18+845 do km 38+900. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Wojewoda Warmińsko – Mazurski, w punkcie 1 ustalił odszkodowanie w kwocie 71.326 zł na rzecz E. i K. R. za ww. nieruchomość, zaś w punkcie 2 zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył K. R. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowią operaty szacunkowe z dnia 5 czerwca 2012 r. i 11 czerwca 2012 r., sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. Biegły wskazał, że działki nr [...], [...] i [...], zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostróda, zatwierdzonym uchwała nr XLII/306/98 Rady Gminy w Ostródzie z dnia 27 maja 1998 r. przeznaczone są pod obszar chronionego krajobrazu i korytarzy ekologicznych, gleby pochodzenia organicznego. Wyceniane działki stanowią nieruchomości gruntowe rolne, użytkowane są jako pastwiska porośnięte trawą. Znajdują się w odległości około 7km od miasta Ostróda, w oddaleniu od zabudowy wiejskiej (powyżej 100m). Biegły wycenił wartość prawa własności w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W celu przeprowadzenia wyceny nieruchomości biegły dokonał analizy transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod budowę dróg różnej kategorii. Na lokalnym rynku nie obserwowano w ostatnich dwóch latach wystarczającej ilości transakcji nieruchomości nabywanych pod budowę dróg. Ostatecznie analizą objęto zatem teren województwa warmińsko-mazurskiego oraz sąsiadujące z nim obszary powiatów: ostrołęckiego, przasnyskiego i mławskiego z województwa mazowieckiego w ostatnich dwóch latach, tj. 2010 i 2011 r. do daty wyceny. Głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo cech lokalizacyjnych w stosunku do terenów zabudowanych oraz zurbanizowanych (miast). Do cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogę biegły zaliczył: lokalizację szczegółową - odległość od zwartej zabudowy oraz lokalizacje ogólną-odległość od obszarów miast (waga 55%). Do końcowej analizy (z wyselekcjonowanych 12 transakcji) biegły przyjął 3 transakcje. Wartość 1m2 gruntu została określona na kwotę 12,59 zł. W ocenie organu analiza operatów szacunkowych z czerwca 2012 r. pozwala stwierdzić, że nie zawierają one nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegły prawidłowo skorzystał z dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i przyjął do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał na ich niezasadność. Ponadto, w ocenie organu, nie mógł zostać uwzględniony zarzut braku podwyższenia odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości, z uwagi na fakt, że odwołujący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających wydanie nieruchomości. Organ uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stała się przedmiotem skargi K. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję, podzielając argumenty organów orzekających w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że rzeczoznawca w sporządzonych dla potrzeb postępowania operatach majątkowych określił wartości rynkowe nieruchomości przyjmując do porównania rynek nieruchomości przeznaczonych pod nowe drogi lub poszerzenie lub rozbudowę dróg już istniejących. Operaty szacunkowe sporządzone zostały w oparciu o właściwe dobory transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z uwagi na fakt, iż wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie rolnym tym samym organ prawidłowo zastosował tzw. "zasadę korzyści". Biegły objął analizą rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych w pobliżu przedmiotu wyceny (na terenie tego i innych powiatów w regionie). Obszar geograficzny badanego rynku obejmował województwo warmińsko-mazurskiego. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Szacując wartość rynkową rzeczoznawca określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości tj.: lokalizację, zagospodarowanie oraz możliwość wykorzystania – potencjał. Nieruchomości porównawcze stanowiły nieruchomości nabywane pod inwestycje drogowe przede wszystkim o przeznaczeniu rolnym. Dokonując wyceny biegły stwierdził, że na lokalnym rynku rozumianym jako teren gmin Gminy Ostróda w ostatnich dwóch latach zanotowano tylko dwie transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod budowę dróg. Wskazał, że jedna z nich miała miejsce w miejscowości S. i obejmowała grunty zlokalizowane w pobliżu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a druga z obrębu [...], mimo że jako jedyna na lokalnym rynku spełniała warunki podobieństwa nie mogła stanowić podstawy szacowania analizowanej nieruchomości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyjaśnienia biegłego pozwalają stwierdzić, że prawidłowo do badania przyjęty został rynek regionalny obejmujący obszar województwa warmińsko-mazurskiego oraz sąsiadujące z nim tereny powiatów ostrołęckiego, przasnyskiego i mławskiego z województwa mazowieckiego. Z uwagi na powyższe, tj. małą ilość transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze metodę porównywania parami. Rzeczoznawca mając na uwadze przyjętą metodę porównywania parami do oszacowania wartości analizowanej nieruchomości stanowiącej drogę i przejętą pod budowę drogi ekspresowej, badaniem i charakterystyką poddał segment rynku dotyczący nieruchomości nabywanych i przeznaczonych pod budowę dróg różnej kategorii (12 transakcji, zawartych w latach 2010-2011). Porównywane nieruchomości zlokalizowane na terenach rolnych, nabywane były na poszerzenie bądź rozbudowę drogi. Na podstawie analizy zachowań rynku rzeczoznawca wyróżnił cechy rynkowe nieruchomości i wagi mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, tj. lokalizacja szczegółowa i lokalizacja ogólna oraz dokonał ich charakterystyki. Z tak przyjętego zbioru wybrał 3 nieruchomości oraz dokonał ich charakterystyki względem nieruchomości wycenianych. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi zastrzeżeń i spełniło wymagania § 4 ust. 3 rozporządzenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na aprobatę nie zasługuje również zarzut skargi, dotyczący wybranego kryterium odległości, gdyż działki nr [...], [...], [...] położone są w odległości 7km od miasta powiatowego, w pewnym oddaleniu od zabudowy wiejskiej, a wybrane do porównania nieruchomości w operatach szacunkowych z czerwca 2012 r. są położone podobnie do nieruchomości wycenianej: nieruchomość z poz. 1 ok. 7km od miasta Ostróda, nieruchomość z poz. 3 ok. 8km od miasta Nidzica, nieruchomość z poz. 9 ok. 3km od miasta Kętrzyn. Za chybiony uznano zarzut dotyczący przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych, gdyż w ocenie skarżącego wyceniane działki mają szczególne walory rekreacyjne ze względu na położenie nad jeziorem oraz w pobliży atrakcyjnego pod względem infrastruktury sportowej miasta Ostróda. Będące przedmiotem wyceny działki znajdują się nie nad jeziorem, lecz położone są w bezpośrednim sąsiedztwie drogi ekspresowej S-7. Także załączona do skargi oferta sprzedaży działki położonej w Z. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżący nie przedłożył własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowych operatów. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), kwestionującej jego poprawność. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Ponadto w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Przepis art. 18 ust. 1e specustawy w sposób wyczerpujący określa przypadki, gdy odszkodowanie powiększa się o 5% wartości nieruchomości. Bezsporne natomiast jest, że wydanie nieruchomości nie nastąpiło w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy. Nie są natomiast istotne przyczyny z jakich do tego doszło. Sąd wskazał również, że pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. K. R. złożył wniosek o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami. Pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski przedłużył termin do zapoznania się z aktami do 4 września 2012 r. Pismem z dnia 4 września 2012 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Tak więc niezasadnie podniesiono zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. R., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu do części zarzutów podniesionych przez skarżącego, a także niewyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia w kwestii poszczególnych zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia; 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwą jego wykładnię w postaci błędnego przyjęcia, że sformułowany przez skarżącego zarzut jego naruszenia jest bezzasadny, podczas gdy z literalnego brzmienia rzeczonego przepisu wynika wniosek przeciwny, albowiem zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są nie tylko do umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, ale również zapewnić im czynny udział w każdym stadium postępowania; 3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niewłaściwą jego wykładnię w postaci błędnego przyjęcia, iż nieważne są powody, z jakich nie doszło do wydania nieruchomości w trybie przytoczonego przepisu, podczas gdy, jak wynika z utrwalonego poglądu doktryny, nabycie tego uprawnienia zależy od doręczenia stronie zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 wskazanej ustawy, tymczasem w sprawie decyzja nie została prawidłowo doręczona; 4) przepisów prawa materialnego, tj. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, iż operaty szacunkowe stanowiące podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania zostały sporządzone zgodnie z tymi przepisami, podczas gdy biegły w sytuacji gdy niewystarczające okazały się dane z rynku lokalnego i regionalnego, z ewidentnym naruszeniem przepisu § 36 ust. 2 nie określił wartości nieruchomości w podejściu kosztowym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest trafny. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd ma zatem obowiązek ustosunkowania się do ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, wskazać obowiązujące przepisy prawa, dokonać oceny ich znaczenia dla sprawy i ocenić czy zostały prawidłowo zastosowane. W uzasadnieniu Sąd powinien również odnieść się do wszystkich istotnych dla sprawy zarzutów podniesionych w skardze, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność rozstrzygnięć organów, zaś w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza - uzasadnienie wyroku musi umożliwić merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie zarówno w skardze, jak również w postępowaniu przed organami kwestionował prawidłowość doręczeń korespondencji w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych zawiadomienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 kwietnia 2012 r. o wszczęciu postępowania zostało skierowane do K. R. na adres: [...], który, zgodnie z twierdzeniem skarżącego, był adresem nieaktualnym. Również zawiadomienie z dnia 21 czerwca 2012 r. o zebraniu materiału dowodowego zostało pierwotnie przesłane na ww. adres. Ponowne przesłanie zawiadomienia z dnia 21 czerwca 2012 r. na adres: [...] było także, w ocenie skarżącego kasacyjnie nieprawidłowe, bowiem pod wskazanym adresem mieszkała jedynie współwłaścicielka nieruchomości E. R. Adresem zameldowania i zamieszkania skarżącego jest natomiast: [...]. Prawidłowość doręczanej korespondencji miała decydujące znaczenie w sytuacji ewentualnego zgłaszania nieprawidłowości w sporządzaniu operatów szacunkowych na etapie dokonywania oględzin, a także w dla ustalenia terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustalenie adresu korespondencyjnego jest jednym z podstawowych obowiązków organu. Adres pod który wysyłane są wszelkie pisma i rozstrzygnięcia ma decydujące znaczenie np. przy ocenie czy zachowane są prawa strony związane z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. To na organie, zgodnie z art. 9 k.p.a., ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, a także ciąży obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, stosownie do art. 10 k.p.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia ograniczył się do ogólnikowego uznania zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 10 k.p.a. za niezasadne, co powoduje, że ani strona postępowania, ani Naczelny Sąd Administracyjny w toku kontroli instancyjnej tego orzeczenia nie mają możliwości poznać powodów zajęcia takiego stanowiska, a tym samym zbadać prawidłowości dokonanego przez Sąd procesu wyciągania wniosków. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie zatem zobowiązany do odniesienia się do argumentów skarżącego mających, w jego ocenie, świadczyć o nieprawidłowym doręczaniu korespondencji, jak również zbadania, czy przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe było wystarczające do wyciągnięcia wniosków w tym zakresie. Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. powoduje, że rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.