IV SA/Wa 982/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi E. S. i D. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących E. S. i D. S. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji"), działając m.in. na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej "u.p.z.p."), art. 106 § 5 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej "k.p.a.") oraz art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwana dalej "u.o.p."), orzekł o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb Z., gmina K. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. Wójt Gminy K. (dalej "Wójt") wystąpił do organu I instancji o uzgodnienie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Do wniosku załączono projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym w skali 1:1000 oraz analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie, ponieważ teren planowanej inwestycji znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Na podstawie analizy przedstawionej dokumentacji RDOŚ stwierdził, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora Z., zatem koliduje z zakazem wprowadzonym w § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] 2008 Nr [...], poz. [...], zwane dalej: "rozporządzeniem"), zgodnie z którym na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zakazuje się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Podkreślił także, że planowana inwestycja nie stanowi urządzenia wodnego, ani nie jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, wobec czego nie można było zastosować wyjątku od przywołanego zakazu. Analizując przewidziane ww. aktem prawa miejscowego możliwe odstępstwa (§ 4 ust. 5 pkt 1 - 3 rozporządzenia), organ I instancji ustalił, iż nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Działka objęta wnioskiem położona jest poza obszarem zwartej zabudowy wsi Z., inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej ani usługowej, a przyległe działki nie są zabudowane, wobec czego nie można było wyznaczyć nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Wyjaśnił w tym zakresie, że nie należy utożsamiać pojęcia "działki przyległej" z "działką sąsiednią". Działką przyległą można nazwać tę działkę, która styka się bezpośrednio, przylega do omawianej działki, natomiast o sąsiedztwie można powiedzieć: "bliższe", "dalsze", zatem pojęć tych nie należy używać zamiennie. Ponadto proponowana zabudowa nie stanowi uzupełnienia siedliska rolniczego, nie jest to teren dostępu do wód publicznych w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż i kąpielisk, a inwestycja nie stanowi zadania wykonywanego na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, akcji ratowniczej, działania związanego z bezpieczeństwem powszechnym, ani inwestycji celu publicznego. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie E. S. i D. S. (dalej: "skarżący", "strona", "inwestorzy"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zażalonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania z wniosku o uzgodnienie, względnie o dokonanie uzgodnienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., art. 23 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. oraz art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazali, że będąca przedmiotem wniosku o uzgodnienie budowa zrealizowana została przed 2009 r. Dziennik Urzędowy Województwa [...], zawierający rozporządzenie nr [...], opublikowany został w dniu [...] grudnia 2008 r., zatem zgodnie z treścią § 7 tego aktu weszło ono w życie w dniu [...] stycznia 2009 r. Tym samym zabudowa dokonana przed 2009 r., a więc przed datą wejścia w życie wskazanego rozporządzenia, nie może być objęta regulacją i zakazami wynikającymi z tego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza opartego na art. 2 Konstytucji RP, prawo nie może działać wstecz, a nadto ochronie podlegają prawa nabyte. Poza tym sporna zabudowa znajduje się na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, a z uwagi na parametry zabudowy (nie przekraczające parametrów zabudowy sąsiedniej, do której jest odnoszona), nie narusza ona krajobrazu wartościowego "ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych". Uznali, iż działka (w tym jej zabudowa) nie może być oceniana jako obszar, odnośnie którego możliwe jest ograniczenie korzystania z prawa własności z uwagi na zapewnienie hipotetycznej możliwości "zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych". Podnieśli, że wskazane potrzeby nie mogą być zaspokajane przez inne osoby na nieruchomości skarżących, a nadto że zabudowa nie narusza możliwości swobodnego korzystania przez inne osoby (turystów) z terenu nad jeziorem, położonego poza nieruchomością skarżących. W konsekwencji, w kontekście regulacji art. 23 ust. 1 u.o.p. (na podstawie którego ww. rozporządzenie zostało wydane) stwierdzili, iż sama regulacja ograniczająca nie może być podstawą wydania decyzji odmownej w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wbrew argumentom postanowienia inwestorzy podnieśli, iż działka skarżących powinna być zaliczona do obszaru zwartej zabudowy wsi z uwagi na takie umiejscowienie "w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub równorzędnych dokumentach planistycznych" oraz na podobne (także pod względem odległości) zagospodarowanie działek przyległych, przy czym za działkę przyległą należy uznać nie tylko przyleganie bezpośrednie, ale także za pośrednictwem innej działki (czy w określonych przypadkach zbiornika wodnego, tu jeziora). Przyjętą przez RDOŚ interpretację o bezpośrednim przyleganiu uznali za nieuzasadnioną i prowadzącą do nierównych ograniczeń niektórych spośród właścicieli działek, zamiast do równomiernego traktowania i dostosowanego do charakterystyki zabudowy danego akwenu wodnego. Skarżący wskazali przy tym, iż w dniu [...] sierpnia 2011 r. organ I instancji wydał w ramach procedury uzgodnieniowej postanowienie dotyczące sąsiedniej działki (nr [...]), którym dokonał uzgodnienia umożliwiającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz sąsiadów, tj. J. i M. B. Podkreślili, iż zarówno ich działka, jak i działka nr [...] znajdują się w tej samej strefie ochronnej, a w zaskarżonym postanowieniu brak jest uzasadnienia dla różnego traktowania obu planowanych zamierzeń budowlanych. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i nie uzgodnił planowanego w projekcie decyzji zamierzenia inwestycyjnego. Po przestawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie oraz treści przepisów obowiązujących w spornej materii GDOŚ ustalił, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy rozpatrywać na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów (w tym prawa miejscowego). Analizując wnioskowaną do uzgodnienia na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] inwestycję, organ odwoławczy na podstawie projektu decyzji (w szczególności załącznika graficznego), map topograficznych i zdjęć lotniczych ustalił, iż od strony wschodniej działka nr [...] (teren inwestycji) przylega do działki nr [...] graniczącej z drogą, za którą rozpościera się jezioro. Tylko niewielki północno-zachodni skrawek działki nr [...] położony jest poza strefą 100 metrów, gdzie nie obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych. Oznacza to, że ewentualna zabudowa na przedmiotowej działce może być sytuowana wyłącznie na skrawku działki. Zgodnie z projektem decyzji ustalane są warunki zabudowy dla "budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym o wymiarach około 8 m x 6 m (...)" i "budynku gospodarczego parterowego z poddaszem o wymiarach 6,15 m x 4,5 m (...)". Z projektu decyzji wynika, że ww. warunki zabudowy są ustalane w związku z prowadzoną procedurą legalizacyjną istniejącego obiektu przez Powiatowy Inspektorat Budowlany w G. oraz planowaną budową budynku mieszkalnego. Istniejący na działce obiekt budowlany znajduje się niemalże w centralnej części działki, położnej w części 100 metrowego pasa od brzegu jeziora. Z kolei planowany "budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy", zgodnie z przedstawionym projektem decyzji, umożliwia jego usytuowanie w strefie 100 metrów od brzegu jeziora. GDOŚ podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestycja nie spełnia wyjątku od zakazu wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 8 i w § 4 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia. Budynek mieszkalny nie stanowi obiektu służącego prowadzeniu gospodarki rolnej, leśnej czy rybackiej, jak również nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Uznał, że możliwość zapewnienia uzupełniania zabudowy miast i wsi (§ 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia) dotyczy jedynie terenów, gdzie w ramach administracyjnie wyznaczonej jednostki osadniczej została już ukształtowana zabudowa posiadająca zarówno kompozycję przestrzenną (z wyraźnie wyodrębnioną granicą przestrzenną, jak i linią zabudowy), jak również funkcje, co zostało określone albo w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) jako obszar "zwartej zabudowy wsi" i bezpośrednio wynika ze stwierdzonego w takcie prowadzonego postępowania uzgodnienia stanu faktycznego, zgodnie z którym istnieje zwarta zabudowa i jest możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych w ramach jej uzupełnienia. Podniósł, iż w wyznaczonym dla spornej inwestycji obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa (symbol MR) występuje na działce nr [...] związanej z działkami nr [...],[...],[...] oraz na działce nr [...]. W istniejącej na działce [...] zagrodzie znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynki gospodarcze służące do obsługi budynku mieszkalnego, które nie służą działalności rolniczej i stanowią wyłącznie miejsce zamieszkania rolnika. Pozostałe tereny w obszarze analizowanym stanowią tereny użytków rolnych i oznaczone są symbolem R. Zatem w obszarze analizowanym znajduje się pojedyncza zabudowa. Z załącznika graficznego projektu decyzji wynika, że poszczególne zagrody położone są w odległości około 150 m od siebie. Jednocześnie zabudowania znajdujące się na działce nr [...],[...],[...] nie stanowią działek przyległych do działki, dla której są ustalane warunki zabudowy. Istniejący budynek (oznaczony na złączniku graficznym jako "inny") na działce nr [...], stanowiącej działkę przyległą do działki nr [...], nie daje podstaw do zastosowania przepisu § 4 ust. 5 pkt 1, tj. wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ odwoławczy wywiódł, iż z pisma Wójta z dnia 23 września 2011 r. wynika, że teren objęty inwestycją (zgodnie z rysunkiem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Rady Gminy K.) znajduje się "na terenie wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi". Określenie "skupiona zabudowa" nie jest równoznaczne z określeniem "zwarta zabudowa", bowiem wyróżnia się jednostki osadnicze o zwartej, skupionej i rozproszonej zabudowie. Wsie o zwartej zabudowie charakteryzują się gospodarstwami położonymi bardzo blisko siebie, zaś zabudowa we wsiach o zabudowie skupionej jest nieco luźniejsza. Natomiast odległości między gospodarstwami o zabudowie rozproszonej przekraczają niekiedy 100 m. Uwzględniając istniejący stan faktyczny oraz zapisy ww. Studium organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie występują odstępstwa z § 4 pkt 5 rozporządzenia umożliwiające inwestycję, bowiem przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie sytuacji, w których ww. zakaz nie ma zastosowania. Trudno jednak uznać, że przedmiotowa działka, która nie przylega do działek zabudowanych, znajduje się na "obszarze zwartej zabudowy miast i wsi" w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Wykładnia wskazanego wyżej zapisu dowodzi, że przewidziane w nim odstępstwo może wystąpić w przypadku kumulatywnego spełnienia wymienionych w nim przesłanek. W konsekwencji GDOŚ uznał, że projekt decyzji, dopuszczający zarówno możliwość realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, jak również legalizację istniejącego budynku gospodarczego w strefie 100 metrów od jeziora Z., jest niezgodny z § 4 ust.1 pkt rozporządzenia. Badając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy stwierdził, że wydałby postanowienie identyczne w swej treści, jak zaskarżone postanowienie organu I instancji. Skoro jednak zaskarżone postanowienie organu I instancji (jako nie doręczone pełnomocnikowi inwestora) zostało obarczone wadliwością procesową (pozbawienie udziału pełnomocnika inwestora w postępowaniu uzgodnieniowym z uwagi na brak przesłania pełnomocnictwa przez organ prowadzący postępowanie główne), stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, GDOŚ zobligowany był do jego uchylenia i wydania merytorycznego postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektowanych warunków zabudowy. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożyli skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o jego uchylenie w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 23 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; 2. art. 9 w związku z art. 81 w związku z art.106 § 4 k.p.a.; 3. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art.138 § 2 oraz w związku z art. 9 i art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a.; 4. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 2 Konstytucji RP; 5. art. 23 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. w związku z art. 64 ust. 1 - 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący powtórzyli argumenty przedstawione w toku postępowania zażaleniowego. Nadto podali, iż w dniu [...] sierpnia 2011 r. RDOŚ wydał postanowienie (znak [...]) w ramach takiej samej procedury uzgodnieniowej jak w ich sprawie, dotyczące sąsiedniej działki nr [...], którym uzgodnił warunki zabudowy na rzecz sąsiadów J. i M. B., wskutek czego wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja nr [...] wydana przez Wójta Gminy K.). Działka skarżących, jak i działka nr [...], znajdują się w tej samej strefie ochronnej, stąd brak jest uzasadnienia dla różnego traktowania obu zamierzeń budowlanych. Za nieprawidłowe skarżący uznali przyjęcie przez organ odwoławczy za organem I instancji okoliczności faktycznych, ustalonych w postępowaniu przez RDOŚ, z uwagi na fakt, że do przyjęcia za udowodnione okoliczności faktycznych konieczne jest wystąpienie stanu, w którym strona miała możliwość wypowiedzenia się co do tych okoliczności faktycznych (art.81 kpa). Wobec pominięcia pełnomocnika skarżących, stan taki w niniejszym postępowaniu nie wystąpił. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił wpływu okoliczności uzgodnienia i ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...] na sytuację zabudowy na działce skarżących; pominął, że linia zabudowy przebiega poprzez działki [...],[...],[...], a więc pomiędzy linią brzegową jeziora a działką [...] należącą do skarżących; nie przeprowadził także postępowania wyjaśniającego, do którego był uprawniony zgodnie z art.106 § 4 k.p.a. W konsekwencji powyższych uchybień doszło do wadliwych i niepełnych ustaleń faktycznych, prowadzących do wydania skarżonego postanowienia jako opartego na wadliwie i błędnie ustalonym stanie faktycznym. Jednocześnie podnieśli, że skarżący zostali pozbawieni udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, co przyznał GDOŚ, który jednak błędnie uchylił postanowienie organu I instancji i odmówił uzgodnienia (art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.), zamiast uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania (art.138 § 2 k.p.a.). Wskazali w tym zakresie, że istniała konieczność wyjaśnienia m.in. wpływu okoliczności uzgodnienia RDOŚ dla sąsiedniej działki [...]. W konsekwencji doszło do naruszenia prawa skarżących do merytorycznego rozpoznania ich sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga jest zasadna o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. W ocenie Sądu postępowanie uzgodnieniowe prowadzone było przez orzekające w sprawie organy z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. doręczanie pism dla strony, która ustanowiła pełnomocnika, odbywa się przez doręczenie temu pełnomocnikowi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie bezsporne jest (na co zwrócił już uwagę organ odwoławczy), że postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących, radcy prawnemu T. K., tylko osobiście stronom, co jest sprzeczne z ww. regulacją. Organ odwoławczy opisane uchybienie zauważył i przyznał, iż pełnomocnik skarżących został pozbawiony udziału w postępowaniu uzgodnieniowym z uwagi na uchybienie Wójta prowadzącego postępowanie główne, który nie przekazał organowi odwoławczemu całości dokumentów, obejmujących również pełnomocnictwo dla działającego w imieniu skarżących profesjonalnego pełnomocnika, pochodzące z daty 21 lutego 2011 r., upoważniające pełnomocnika do reprezentowania strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe uchybienie, jako przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., było podstawą dla organu odwoławczego do uchylenia zażalonego postanowienia. Zdaniem Sądu, powyższe uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący, przez pominięcie ich pełnomocnika, zostali pozbawieni prawa czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przez co nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, ustalających stan faktyczny (art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a.). Zatem rację mają skarżący, że nie było możliwe przyjęcie za ustalone okoliczności faktycznych w postępowaniu przez organem I instancji, ani przed skarżonym organem w zakresie, w jakim korzystano z ustaleń organu I instancji. Jednocześnie brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.). W ocenie Sądu, po stwierdzeniu opisanego wyżej uchybienia GDOŚ, zamiast uchylenia postanowienia organu I instancji i orzekania co do istoty sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem zaskarżone postanowienie wskazuje błędną podstawę prawną, powołaną przez organ odwoławczy w sentencji postanowienia - art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stosuje się w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (lub postanowienia). Poza tym, orzekając w sprawie merytorycznie organ odwoławczy naruszył art. 138 w związku z art. 15 k.p.a., ustanawiającym jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji publicznej. W tym konkretnym przypadku zasada ta została naruszona, bowiem strona pozbawiona została jednej instancji administracyjnej. Podnieść należy, iż rozpoznając wniesione przez skarżących zażalenie na postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu nierównego traktowania skarżących w stosunku do właścicieli działki nr [...], wobec której RDOŚ wydał pozytywne uzgodnienie w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji kiedy planowana przez sąsiadów skarżących – M. i J. B. inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z projektowaną infrastrukturą techniczną, także znajduje się w strefie ochronnej. Organ uzgodnieniowy, zdaniem Sądu, winien również wyjaśnić, czy okoliczność wydania w dniu [...] maja 2012 r. decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] odnośnie inwestycji tożsamej z inwestycją, o którą ubiegają się skarżący, ma wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowanie się do powyższego zarzutu jest obowiązkiem organu, wynikającym z art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej). Stwierdzone wyżej uchybienia, będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania: art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 i 2 k.p.a., które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz w przypadku pominięcia przed organem I instancji udziału pełnomocnika stron są podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, skutkują uchyleniem zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia. Wyeliminowanie uchybień procesowych poprzez zapewnienie skarżącym udziału ich pełnomocnika już na etapie postępowania przed organem I instancji oraz rozważenie wpływu uzyskania przez właścicieli działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję podobną do inwestycji skarżących, zdaniem Sądu, może mieć istotny wpływ na zakres ustaleń faktycznych dokonanych przez ten organ. W tym stanie sprawy Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi, rozwiniętych w punktach: Ad I.4. i Ad I.5. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że skarga została uwzględniona w całości, a skarżący byli reprezentowani przez radcę prawnego. Na zasądzony zwrot kosztów składają się: uiszczony przez skarżących wpis solidarny w wysokości100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 240 zł, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.