II OSK 700/14

Dnia 24 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 708/13 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 708/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku i przyznał na rzecz pełnomocnika skarżącej zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. M. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty S. z [...] marca 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 1995 r., udzielającą K. L. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o klatkę schodową i zmianę więźby dachowej z płaskiej na stromą na działce nr [...] przy ul. E. P. w S.. Organ ustalił, że we wniosku z 3 grudnia 2012r. o wznowienie postępowania A. M. powołała się na art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczący możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy decyzja została wydana wskutek przestępstwa – w tym przypadku w oparciu o uchyloną wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] września 2005 r. umowę notarialną z [...] listopada 1990 r., na mocy której K. L. stała się jedyną właścicielką nieruchomości – działki nr [...] przy ul. E. P. w S.. W zażaleniu od postanowienia organu I instancji odmawiającego wznowienia postępowania, A. M. zarzuciła sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego i bezzasadne przyjęcie, że nastąpiło "przedawnienie" wznowienia postępowania. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie pochodzi od strony, został oparty o ustawową podstawę, a decyzja będąca jego przedmiotem jest ostateczna, natomiast nie został zachowany termin, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a., który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni jako termin, o którym mowa wyżej, wskazała treść "wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 496/12 w listopadzie 2012r. po przesłaniu tego (wyroku) przez P. mecenas M. O. – R.. Po tym fakcie niezwłocznie złożyłam podanie o wznowienie." Natomiast – jak prawidłowo ustalił organ I instancji – A. M. posiadała wiedzę na temat przysługujących jej praw jako współwłaściciela nieruchomości nr [...] już w 2005 r., gdyż to z jej powództwa zapadł wyrok Sądu Okręgowego w Kielcach z [...] września 2005 r. orzekający o nieważności umowy notarialnej z 1990 r., na podstawie której K. L. była od 1995 r. uznawana za jedynego właściciela tej nieruchomości. Inną datą, braną pod uwagę, od której można przejąć miesięczny termin, jest – jak ustalił organ II instancji – data doniesienia przez A. M. do Prokuratury Rejonowej w S. – K. o popełnieniu przestępstwa polegającego m.in. na sfałszowaniu aktu przekazania gospodarstwa rolnego i złożeniu fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. 16 kwietnia 2012 r. Odpis postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa w tej sprawie skarżąca otrzymała 7 września 2012 r. Tym samym organ uznał, że nie polega na prawdzie twierdzenie, że o zaistniałej podstawie wznowienia dowiedziała się w listopadzie 2012 r., a zatem miesięczny termin z art. 148 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Skargą A. M. zaskarżyła powyższy wyrok wnosząc o jego zmianę i wznowienie postępowania. Podniosła, że "do chwili obecnej" nie otrzymała decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. o pozwoleniu na rozbudowę budynku przy ul. E. P., mimo iż "był to dom spadkowy" i w jej ocenie, decyzja ta nadal jest nieprawomocna. Stwierdziła, że decyzję o jakiej mowa wyżej dostała "dopiero po wykłóceniu się z Burmistrzem i pracownikiem Urzędu". Nieuwzględnienie jej i rodzeństwa w rozdzielniku świadczy o niedopełnieniu obowiązków służbowych, "co z mocy art. 231 KK. jest oczywistym przestępstwem" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd podkreślił, że powodem odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., było uchybienie przez skarżącą terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Jako podstawę wznowienia przyjęto przy tym przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. W oparciu o ten właśnie przepis A. M. dnia 30 grudnia 2012 r. złożyła do Burmistrza Miasta i Gminy S. podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] grudnia 1995r., zatwierdzającą na wniosek K. L. projekt budowlany rozbudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego i zmiany konstrukcji więźby dachowej z płaskiej na stromą i udzielającej pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, przy tak wskazanej przesłance wznowienia ocena organu o przekroczeniu miesięcznego terminu z art. 148 § 1 k.p.a. jest prawidłowa, gdyż niewątpliwie rację ma Wojewoda, że już w dacie złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa podrobienia dokumentu oraz podania nieprawdy w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, A. M. miała wiedzę o przesłance stanowiącej podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Rzecz jednak w tym, że w podaniu z 3 grudnia 2012 r. skarżąca wskazuje wprawdzie wprost na powyższy przepis, jednak uzasadnienie wniosku o wznowienie postępowania zawiera szereg takich okoliczności, z których trudno precyzyjnie dociec, na czym faktycznie został ten wniosek oparty i czy wskazanie przepisu prawa, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., odpowiada opisanym przez stronę okolicznościom, stanowiącym - w jej ocenie – podstawę wznowienia. Rozstrzygając sprawę w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji – przyjmując niejako automatycznie podstawę wznowienia oznaczoną przez skarżącą w podaniu poprzez wskazanie przepisu prawa – nie dostrzegł, że w zażaleniu od postanowienia Starosty S. z [...] marca 2013 r. A. M. w sposób wyraźny i nie budzący już wątpliwości opisała przesłankę wznowienia postępowania odpowiadającą podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca podała bowiem, że wydając decyzję z [...] grudnia 1995 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę, Burmistrz Miasta i Gminy S. "pominął całkowicie" ją i rodzeństwo, "w rozdzielniku są podani jedynie sąsiedzi tej nieruchomości", natomiast skarżącej decyzji tej "nigdy nie doręczono". Wprawdzie doprecyzowanie wniosku o wznowienie nastąpiło dopiero przed organem II instancji, jednak z uwagi na wstępny charakter postępowania wznowieniowego, ograniczonego na tym etapie – jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – jedynie do zbadania formalnych warunków wznowienia postępowania administracyjnego, przyjąć należy, że organ II instancji zobowiązany był odnieść się do tych nowych okoliczności, wskazujących na inną podstawę wznowienia, aniżeli przyjął to Starosta S.. W stanie faktycznym sprawy takie działanie organu odwoławczego było konieczne, tym bardziej, że podanie z 3 grudnia 2012 r. było mało czytelne. Sąd podniósł następnie, że z akt sprawy nie wynika, kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji z [...] grudnia 1995 r. i czy termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. został dochowany. Organ nie czyni też żadnych ustaleń w tym zakresie, przez co sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest możliwa. Tym samym przyjąć należy, że w okolicznościach sprawy Wojewoda Świętokrzyski naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powodującym konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając jednocześnie na uwadze to, że organ II instancji nie mógłby orzec merytorycznie co do doprecyzowanej w zażaleniu przesłanki wznowienia bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Sąd uznał za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także postanowienia organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Skargą kasacyjną Wojewoda Świętokrzyski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 ust. 1 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę wydanych w sprawie postanowień oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie zgodnych z prawem rozstrzygnięć administracyjnych I i II instancji. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego - 250 zł tytułem opłaty od skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd bez żadnego uzasadnionego powodu, a także wbrew elementarnym zasadom postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 i 16 § 1 k.p.a. uchylił prawidłowe postanowienia organów. Wadliwie ocenił istnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oczywiście nie istniała. Decyzji tej wnioskodawczyni nie doręczono, gdyż nie miała legitymacji bycia stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Przyjęcie, że Wojewoda naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poddaje w wątpliwość utrwaloną praktykę orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą, do strony żądającej wznowienia a nie do organu II instancji lub sądu należy wskazanie konkretnej przesłanki lub przesłanek do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji były postanowienia wydane w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy organy, oceniając dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 grudnia 1995 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji wskutek przestępstwa, zasadnie stwierdziły, iż podanie A. M. w tym zakresie zostało wniesione po upływie terminu, o którym stanowi art. 148 § 1 k.p.a. Nie można jednak podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska organu odwoławczego, że Sąd I instancji niezasadnie zaskarżonym wyrokiem uchylił prawidłowo wydane w niniejszej sprawie postanowienia. Należy bowiem zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym treść wniosku A. M. uzupełnionego pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. - pomimo przywołania przez stronę wyłącznie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. - pozostawiała wątpliwości co do przyczyn, które legły u podstaw żądania wznowienia postępowania. Powołanie się natomiast przez wnioskodawczynię w sposób niebudzący wątpliwości w zażaleniu na okoliczność pominięcia jej przy doręczaniu odpisu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 1995 r. świadczyło już niezbicie, że podstawą żądania wznowienia postępowania jest również wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka niebrania bez własnej winy udziału w postępowaniu. Zgodzić się należy zatem z Sądem I instancji, że organ odwoławczy zobowiązany był w tej sytuacji odnieść się do sprecyzowanej ostatecznie w zażaleniu okoliczności pominięcia wnioskodawczyni w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 29 grudnia 1995 r. a niepoczynienie żadnych ustaleń w tym zakresie świadczy o naruszeniu przez ten organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że wbrew twierdzeniom organu odniesienie się w okolicznościach niniejszej sprawy do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowiłoby określenia za stronę podstawy prawnej wznowienia, gdyż jak wynika z akt sprawy strona na tę podstawę się powoływała nie wskazując jedynie jednostki redakcyjnej przepisu. Z tych względów za nieusprawiedliwione uznać należało zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.