III SA/Gd 452/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 czerwca 2012 r., nr [...]. Prezydent Miasta, na podstawie art. 2 ust. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych, art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, § 1 pkt 13 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, art. 52 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczeniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców i art. 130 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił M. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – I. T. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca w dniu 26 maja 2011 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r. rozpoznał wniosek negatywnie. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez organ odwoławczy, a sprawę przekazano Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia. W decyzji kasacyjnej z dnia 22 marca 2012 r. organ odwoławczy nakazał dokonanie ustaleń w zakresie możliwości sprawowania opieki przez ojca skarżącej nad jej matką, dopiero bowiem po ustaleniu tej okoliczności, możliwe będzie rozstrzygnięcie, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji, gdyby ojciec skarżącej nie był w stanie opiekować się matką skarżącej, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i dokonać ustaleń, czy faktycznie opieka sprawowana przez skarżącą nad matką jest tego rodzaju, że uniemożliwiałaby podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Organ powinien wykorzystać w tym celu odpowiednie środki dowodowe, do których zalicza się także przeprowadzenie wywiadu. Rozpoznając ponownie sprawę, organ w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że skarżąca nie jest zatrudniona, nie jest także zarejestrowana jako osoba bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy, a jej matka, I. T., pozostaje w związku małżeńskim z K. T. Legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast jej mąż nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przytoczono treść art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ uznał, że istniejące unormowania prawne uniemożliwiają przyznanie skarżącej świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że jej matka, I. T. przewlekle choruje od 20 lat na reumatoidalne zapalenie stawów i osteoporozę, w związku z czym wymaga stałej, bezpośredniej całodobowej opieki, którą skarżąca sprawuje. Stan zdrowia matki pogarsza się i nie rokuje poprawy. Ponadto wskazała, że dochód rodziny jest bardzo niski, nie wystarcza na utrzymanie i zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny, w tym dwóch osób niepełnosprawnych - matki i siostry. Niepełnosprawną siostrą, wymagającą stałej opieki, zajmuje się ojciec, który nie jest w stanie opiekować się dwiema osobami niepełnosprawnymi, gdyż jest osobą starszą i sam choruje przewlekle. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że nie zbadał dogłębnie stanu zdrowia ojca i nie dokonał właściwej oceny, czy jest on w stanie sprawować opiekę nad siostrą i matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r., nr [[...]] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie Kolegium wskazało, że niniejsza sprawa rozpatrywana jest w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 października 2011 r. W myśl bowiem art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązującej od 14 października 2011 r. sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją, jak i po nowelizacji nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej i wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Organ stwierdził, że osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad T. T., jest jej mąż K. T. W ocenie organu, z akt sprawy nie wynika, że nie może on sprawować opieki nad żoną, na przykład z uwagi na orzeczoną niepełnosprawność czy zły stan własnego zdrowia uniemożliwiający sprawowanie opieki. Wskazane przez K. T. na podstawie dołączonych zaświadczeń lekarskich przewlekłe choroby - łuszczyca i nadciśnienie tętnicze - nie mogą stanowić okoliczności świadczącej o braki możliwości sprawowania opieki nad żoną. Zatem organ I instancji słusznie stwierdził w niniejszej sprawie brak uprawnienia odwołującej do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo faktu sprawowania przez nią opieki nad swoją matką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. T. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką, sprawowaną nad matką I. T. Wskazała ponownie jak w odwołaniu, że jej matka od ponad 20 lat choruje przewlekle na kilka chorób, w tym reumatoidalne zapalenie stawów i osteoporozę. Skarżąca dowodzi, że Kolegium rozpatrując po raz pierwszy jej sprawę o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiedziało o tym, że ojciec nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności, a pomimo tego uchyliło decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podkreśliła, że sądy administracyjne stoją na stanowisku, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wtedy, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie pomoc świadczyć. Skarżąca oświadczyła, że ojciec jest osobą chorą przewlekle - choruje na nadciśnienie tętnicze, łuszczycę i grzybicę, ponadto jest w podeszłym wieku. Ponadto ojciec od kilkunastu lat opiekuje się niepełnosprawną siostrą skarżącej. W ocenie skarżącej, Kolegium nie powinno było wydać decyzji odmawiającej przyznania jej jako krewnej w linii prostej świadczenia pielęgnacyjnego, skoro to ona sprawuje opiekę nad matką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2013 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 czerwca 2012 r. odmawiającą skarżącej M. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – I. T. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek skarżącej z dnia 26 maja 2011 r. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), w tym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz.1212), sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem wejścia jej w życie, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. Ustawa zmieniająca weszła w życie 14 października 2011 r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W tym miejscu należy dodać, że powołaną powyżej ustawą zmieniającą, przepis ten doprecyzowano w ten sposób, że w stanie obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem z znacznym stopniu niepełnosprawności. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie oraz dokonało prawidłowej ich wykładni. Organ zasadnie powołał się na stanowisko judykatury i na wykładnię celowościową przywołanych przepisów ustawy, uwzględniającą wartości wynikające z art. 18 i 32 Konstytucji RP (równość wobec prawa oraz ochrona małżeństwa i rodziny). Sąd orzekający w pełni aprobuje to stanowisko. W konsekwencji też, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie przyjęło, że okoliczność pozostawania przez matkę strony – I. T. w związku małżeńskim nie stanowi przeszkody do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Taka sytuacja zachodziłaby tylko w przypadku, gdyby małżonek osoby wymagającej opieki - ojciec skarżącej, nie będzie w stanie skutecznie tej pomocy świadczyć. Trzeba tu przypomnieć, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez organy i decyzją z dnia 22 marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wytycznych organ odwoławczy nakazał w pierwszej kolejności - "dokonać nie pozostawiających żadnych wątpliwości ustaleń w zakresie możliwości sprawowania opieki ojca odwołującej się nad matką". Organ odwoławczy trafnie więc uznał, że w celu rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest poczynienie ustaleń w tym zakresie. Konstatując, prawidłowe rozpoznanie wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymagało udzielenia odpowiedzi na pytanie czy ojciec skarżącej – K. T. jest w stanie skutecznie sprawować opiekę nad swoją żoną I. T. Przy czym udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymagało od organów dokonania niezbędnych ustaleń, a następnie dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, organy administracji nie oceniły prawidłowo materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ponadto materiał ten należy uznać za niepełny. Bezspornym było w sprawie, że matka skarżącej – I. T. posiada znaczny stopień niepełnosprawności przyznany na stałe, zaś jej mąż takiego orzeczenia nie posiada. Organ odwoławczy przyjął, że sprawowanie opieki nad małżonką nie jest niemożliwe np. z uwagi na orzeczoną niepełnosprawność czy zły stan zdrowia K. T. Łuszczyca i nadciśnienie tętnicze, na które choruje, a co potwierdzają przedłożone zaświadczenia lekarskie, również sprawowania takiej opieki nie wykluczają. Oczywiście, rację ma organ, że posiadane schorzenia przez ojca skarżącej nie uniemożliwiają sprawowanie opieki. Podobnie jak jego wiek. Jednak oceny tej nie można ograniczać tylko do stanu zdrowia. Organ powinien bowiem rozważyć całokształt okoliczności sprawy. I tak, organy nie wzięły pod uwagę innej istotnej okoliczności (pozostającej poza sporem), a mianowicie, że w rodzinie skarżącej, nie tylko I. T. jest osobą ciężko chorą i wymagającą opieki, ale również jej siostra. Bezspornym było, że siostra strony – A. T. jest chora na schizofrenię i otrzymuje z ZUS-u rentę socjalną. Z materiału dowodowego sprawy, w tym z ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy wynika, że została ona uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji do dnia 28 lutego 2013 r., a obecnie toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji na stałe. Poza sporem było również, że K. T. do dnia 30 września 2011 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad córką A. T. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto, w toku postępowania administracyjnego, K. T. w oświadczeniach: z dnia 13 sierpnia 2012 r., z dnia 23 maja 2012 r. i z dnia 30 kwietnia 2012 r. powoływał się na fakt sprawowania opieki nad ciężko chorą córką i w związku z tym podnosił, że nie może jednocześnie sprawować opieki nad poważnie chorą drugą osobą - żoną. W tej sytuacji, dokonując oceny możliwości sprawowania opieki nad I. T., organy powinny również rozważyć czy okoliczność sprawowania opieki nad ciężko chorą córką może pozwolić również na sprawowanie K. T. opieki nad poważnie chorą żoną. Okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań ani ustaleń organów. W okolicznościach niniejszej sprawy istnieje uzasadniona wątpliwość, że ojciec skarżącej jest w stanie opiekować się ("na raz") dwiema, jak wynika z akt sprawy, poważnie chorymi osobami. Przy czym nie chodzi tu o zapewnienie jakiejkolwiek opieki, ale opieki prawidłowej, skutecznej i adekwatnej do stanu zdrowia osoby tej opieki wymagającej. Należy więc poczynić wyjaśnienia odnośnie opieki sprawowanej przez ojca skarżącej nad siostrą – A. T. i jednoznacznie ustalić czy sprawowanie tej opieki pozwala na sprawowanie przez niego opieki także nad jego żoną – I. T., czy też nie. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ powinien rozważyć m. in. potrzebę przeprowadzenia wywiadu środowiskowy, na który w swoich zaleceniach wskazywał już organ odwoławczy w przywołanej powyżej decyzji kasacyjnej. Należy tu wskazać, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Brak wyjaśnienia wskazanej wyżej okoliczności powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.