II OSK 867/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1146/13 w sprawie ze skargi H. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. II OSK 867/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi H. D., uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r., nakazano Z. i H. D. wykonanie rozbiórki części rozbudowanej budynku mieszkalnego położonego w R. [...], składającej się z: fundamentów żelbetowych o wymiarach (12,60m + 2x 2,70m) x 0,2 x 1,20, ścian z pustaków ceramicznych o parametrach (12,60m + 2x 2,70m) x 3,15m wysokości, nadbudowy na rozbudowanej i istniejącej części mieszkalnej - ścianki kolankowej o wysokości 1,20 m, ścian szczytowych o wysokości od 1,20 m do 3,60 m (wysokość w kalenicy) od strony wschodniej i zachodniej budynku mieszkalnego, pokrycia dachowego na istniejącej i rozbudowanej części budynku mieszkalnego (więźba drewniana, pokrycie blachodachówką obróbki blacharskie) (...)". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie wystawiając tytuł wykonawczy w dniu [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] - jeden egzemplarz wobec H. D., a drugi egzemplarz wobec Z. D.. Pismem z dnia 18 maja 2008 r. Z. D. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 20 § 5 pkt 5, art. 34 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) – dalej u.p.e.a., postanowił oddalić zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne zgłoszone przez Z. D.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że organ wystawił dwa tytułu wykonawcze w stosunku do H. D. i Z. D. i prowadził dwa postępowania egzekucyjne, podczas gdy prowadzenie kilku postępowań w celu wyegzekwowania tego samego obowiązku jest niedopuszczalne. Wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Kr 258/10, po rozpoznaniu skargi Z. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie organu II instancji. W ocenie Sądu I instancji, organ I instancji wystawił dwa egzemplarze tytułu wykonawczego skierowane do H. D. oraz Z. D., różniące się danymi wpisanymi w części B. Oba dokumenty zawierają ten sam numer aktu wykonawczego – [...], zostały wystawione z tą samą datą – [...] kwietnia 2008 r., w sposób identyczny określają też treść i podstawę egzekwowanego obowiązku. Wobec tego stanowią one dwa kolejne egzemplarze jednego tytułu wykonawczego. W tej sytuacji, stanowisko organu odwoławczego, co do wystawienia dwóch tytułów wykonawczych i prowadzenia przez organ I instancji dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy błędnie uznał zatem, że z podanych przez niego powodów istnieją podstawy do wydania postanowienia kasatoryjnego, przy czym poza rozważaniami pozostawił wszelkie zgłaszane przez skarżącą w sprawie zarzuty. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie naruszało tym samym art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 23 § 4 pkt 1 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008 r. Mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku organ dokonał w toku postępowania zażaleniowego merytorycznej kontroli zarzutów podniesionych przez Z. D. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co do których w pierwszej instancji wypowiedział się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2008 r., uznając, iż są one niezasadne. Organ wskazał, że Z. D. w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. podniosła, że nieprawdą jest, że remont budynku prowadzony był bez zezwoleń. Wskazała, że Prezes Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, której własnością jest budynek, zobowiązał się do załatwienia wszelkich formalności związanych z remontem budynku. Zaznaczyła także, że niewłaściwie naliczono metraż dobudowanej części budynku. Zobowiązana podniosła, że egzekucja nie powinna jej dotyczyć, ponieważ mieszkanie jest służbowe zgodnie z umową zawartą pomiędzy jej byłym mężem a spółdzielnią. Wskazała przy tym, że sfinansowała koszty remontu budynku. Zobowiązana podniosła brak doręczenia upomnienia, wyjaśniając że odebrał je na poczcie jej syn M., który nie ma do tego upoważnienia. Zaznaczyła przy tym, że syn został przez nią pouczony, że nie może odbierać listów poleconych nieprzeznaczonych dla niego, "bo nie wie do końca jakiej one są wagi (czego dotyczą)". Zobowiązana wskazała także na niemożliwość wykonania obowiązku, podnosząc że "konstrukcja budynku została na tyle zmieniona i ulepszona że powrót do tego co było byle jakie jest niemożliwy". Zobowiązana podniosła też błąd co do osoby zobowiązanej, wskazując że budynek jest własnością RSP "[...]". Po analizie treści ww. pisma Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zobowiązana odwołuje się w nim do podstaw zarzutów z art. 33 pkt 4, 5 i 7 u.p.e.a., tj. błędu co do osoby zobowiązanego, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym i braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, gdyż przez błąd co do osoby zobowiązanego rozumie się sytuację, gdy w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek. Tymczasem zobowiązanymi w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, jak wynika z tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. są H. D. i Z. D. i to na nich spoczywa obowiązek wykonania obowiązku rozbiórki. Obowiązek rozbiórki, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, nałożony został na H. D. i Z. D. jako inwestorów, niebędących właścicielami przedmiotowego budynku. Tym samym kwestia własności tego budynku pozostaje bez wpływu na określenie osoby zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym, skoro obowiązek obciąża inwestorów. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku. Adresat obowiązku musi być trwale pozbawiony możliwości jego wykonania. Niewykonalność ta jest spowodowana przyczynami o charakterze obiektywnym. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że niepieniężny obowiązek rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego, wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora z dnia [...] października 2004 r. jest wykonalny. W przedmiotowej sprawie nie występują trwałe i nieusuwalne przeszkody, które uzasadniałyby twierdzenie o niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. W ocenie organu, również zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanym upomnienia wzywającego do wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki, nie zasługuje w przedmiotowej sprawie na uwzględnienie. W przypadku awizowania przesyłki dorosły domownik uprawniony jest do jej odbioru w urzędzie pocztowym bez dodatkowego upoważnienia, a takie doręczenie jest skuteczne, gdyż zobowiązana nie podnosiła, aby złożyła w placówce pocztowej stosowne zastrzeżenie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. D. wyraził niezrozumienie dla działań organów nadzoru budowlanego, gdyż nie budował budynku, do rozbiórki którego jest teraz zobowiązany. To jego była żona ponosiła nakłady na budynek. Podał, że prawomocnym wyrokiem sądu orzeczono jego eksmisję ze spornego budynku. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że jednym z wniesionych zarzutów był zarzut niewykonalności obowiązku niepieniężnego (art. 33 pkt 5 u.p.e.a.). Zobowiązani podnosili bowiem, że mieszkanie było przez nich jedynie wynajmowane, Z. D. nie była najemcą i opuściła to mieszkanie, a sam tytuł prawny do tego mieszkania związany był ze stosunkiem zatrudnienia H. D., który pracę utracił. Zdaniem Sądu I instancji powstał więc problem wykonania obowiązku nałożonego na inwestorów, którzy nie byli właścicielami nieruchomości, a posiadany przez nich tytuł prawny do nieruchomości nie został przez organ egzekucyjny oceniony z należytą starannością. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może mieć przyczynę faktyczną bądź przyczynę prawną. Przyczyna faktyczna oznacza, że istnieje rzeczywista przeszkoda obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się (np. zły stan zdrowia zobowiązanego, w przypadku gdy obowiązek należy wykonać osobiście). Niewykonalność o charakterze prawnym ma miejsce wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie należało w sposób bardziej pogłębiony rozważyć, czy aby nie zaistniała przesłanka niewykonalności obowiązku wykonania rozbiórki części rozbudowanej budynku mieszkalnego w miejscowości R.. Sąd zauważył, że inwestorzy posiadali jedynie zobowiązaniowe prawo do korzystania z danego budynku (umowę najmu lub podobną umowę) i nie byli jego właścicielami. W przypadku, gdy tak określeni inwestorzy tracą jakikolwiek tytuł prawny do danej nieruchomości, możliwość legalnego wykonania przez nich określonych czynności na takiej nieruchomości staje się bardzo utrudniona lub wręcz niemożliwa. Nie ma przy tym żadnej podstawy prawnej, aby zobowiązany nieposiadający jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, mógł wbrew stanowisku właściciela dokonać rozbiórki części budynku znajdującego się na takiej nieruchomości. W takiej sytuacji tytułem prawnym dla wykonania przez inwestora obowiązku – który musiałby być respektowany przez właściciela nieruchomości - nie jest ani decyzja administracyjna zobowiązująca do wykonania określonego obowiązku, ani tym bardziej sam tytuł wykonawczy. Tym samym w przypadku, gdy osoba będąca zobowiązaną nie może wykonać obowiązku nałożonego decyzją – postępowanie egzekucyjne wobec takiej osoby powinno być umorzone. Brak prawnej możliwości wykonania obowiązku musi mieć charakter trwały i musi wynikać z braku podstawy prawnej do wykonania nałożonego obowiązku. Taka sytuacja prawdopodobnie mogła mieć miejsce wobec skarżącego H. D. i te okoliczności należało ocenić. Z uwagi na brak należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienia obydwu instancji. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 33 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że obowiązek wykonania rozbiórki ciążący na inwestorze, który nie jest właścicielem, zarządcą ani posiadaczem nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki jest niewykonalny z przyczyn prawnych, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby taki obowiązek był niewykonalny; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 33 pkt 5 u.p.e.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego wskutek błędnego przyjęcia, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie istotnych okoliczności sprawy w odniesieniu do zarzutu niewykonalności obowiązku, tj. nie oceniły z należytą starannością posiadanego przez zobowiązanych tytułu prawnego do nieruchomości, podczas gdy te okoliczności nie mają wpływu na ocenę zasadności zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) art. 111 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zarządzenia obligatoryjnego połączenia spraw o sygn.. akt II SA/Kr 1146/13 i II SA/Kr 1147/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy mogły one być objęte jedną skargą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest nakazem przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, a zatem w pierwszej kolejności obciążą tego, kto do stanu niezgodnego z prawem doprowadził. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jest skonstruowany na zasadzie alternatywy i ustawodawca wskazał, że obowiązek można nałożyć na inwestora, nie zróżnicował zaś sytuacji inwestora ze względu na to, czy ma on czy też nie ma tytułu prawnego do obiektu budowlanego. Pełnomocnik organu stwierdził, że zaniechanie połączenia spraw ze skargi H. D. i Z. D. spowodowało, że dwukrotnie zostały uchylone postanowienia organów dwoma różnymi wyrokami. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 111 § 1 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie została rozpoznana skarga Z. D. na skarżone postanowienie. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. D., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik H. D., ustanowiony z urzędu, wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, które za udział w postępowaniu kasacyjnym nie zostały opłacone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy orzeczenie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej skierowane do inwestorów tej samowoli, nieposiadających tytułu prawnego do nieruchomości stanowi o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Punktem wyjścia do rozważań musi być art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zgodnie z którym obowiązek wykonania rozbiórki może zostać nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części jest kierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, którzy są obowiązani na swój koszt dokonać czynności w niej nakazanych. Krąg adresatów takiej decyzji został przez ustawodawcę określony w sposób enumeratywny, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, stoi na stanowisku, że skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwolą mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Samo bowiem posiadanie przymiotu inwestora, właściciela czy zarządcy, w wielu sytuacjach nie przekłada się na prawną i faktyczną możliwość wykonania nałożonego na nie obowiązku. Stąd też nie powinno budzić wątpliwości, że z przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane nie wynika dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być co prawda skierowany do inwestora, jednak za uzasadniony należy uznać pogląd, że nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06). Reasumując, nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Przyjmując zatem, że kwestia tego, czy inwestor w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki dysponuje prawem do władania nieruchomością, które czyniłoby możliwym wykonanie nałożonego obowiązku, determinuje stwierdzenie, czy obowiązek jest wykonalny czy też nie, należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że organy egzekucyjne nie dołożyły staranności, aby kwestię tę wyjaśnić, co uzasadniało uchylenie postanowień organów obu instancji. Zasadnie także Sąd I instancji nie postawił wprost zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., gdyż materiał dowodowy był niedostateczny i na jego podstawie nie sposób ustalić rzeczywistej sytuacji skarżącego w zakresie jego prawa do dysponowania nieruchomością. Nie może również wywołać rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 111 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 111 § 1 p.p.s.a., sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Z zestawienia art. 51 i art. 111 § 1 p.p.s.a. wynika, że w każdej sytuacji, w której skarżący nie skorzystali z przysługującej im formy współuczestnictwa przewidzianej w art. 51 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu do połączenia spraw, które mogły być objęte jedną skargą. Nie ulega wątpliwości, że skargi Z. D. i H. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. powinny zostać połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, co jednak z naruszeniem art. 111 § 1 p.p.s.a. nie nastąpiło. Naruszenie to nie może jednak zostać potraktowane w kategoriach naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie doszło bowiem do podjęcia dwóch odmiennych w swej treści rozstrzygnięć. Nie jest natomiast zrozumiały zarzut skargi kasacyjnej, że w wyniku naruszenia art. 111 § 1 p.p.s.a. nie doszło do rozpoznania skargi Z. D., gdyż skarga ta została rozpoznana w dniu 10 grudnia 2013 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Nie orzeczono natomiast o wynagrodzeniu za udzieloną pomoc prawną dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego H. D., bowiem należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.