I OSK 1093/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Polickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 723/13 w sprawie ze skargi B. R. i J. R. na czynność Starosty Polickiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13, po rozpoznaniu skargi B. R. i J. R., uchylił czynność Starosty Polickiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] grudnia 2010 r. Starosta Policki zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ul. [...] w B., pod warunkiem doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami lokalizacji znaku A-7 "ustąp pierwszeństwa", który jest ustawiony na wjeździe bramowym z terenu działki [...] w ulicę [...]. Pismem z dnia 28 marca 2013 r. Wójt Gminy Dobra poinformował Starostę Polickiego, że zatwierdzana zmiana zostanie wprowadzona w dniu 4 kwietnia 2013 r. B. R. i J. R. (mieszkańcy ul. [...] w B.) wezwali Starostę Polickiego do usunięcia naruszenia prawa czynnością zatwierdzającą projekt organizacji ruchu. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta Policki wskazał, że ulica [...] jest ulicą lokalną, a wprowadzone ograniczenia uwzględniają jej parametry techniczne i uwarunkowania. Wymienione wyżej osoby wniosły skargę na czynność z dnia [...] grudnia 2010 r., zarzucając naruszenie: art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie konsultacji społecznych, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków pionowych i warunkach ich umieszczania na drodze oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że akt polegający na zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu, podjęty na podstawie art. 10 ust. 3 - 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), podlega kontroli sądu administracyjnego. W kontekście powyższego Sąd uznał za bezzasadny wniosek Starosty Polickiego o odrzucenie skargi jako skierowanej do niewłaściwego organu. Fakt, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem pozostaje bez wpływu na dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności polegającej na zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zbadał również przesłanki dopuszczalności skargi. W dniu 4 kwietnia 2013 r. skarżący dowiedzieli się o dokonanej przez Starostę Polickiego czynności polegającej na zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ul. [...] w B. Skarżący pismami z dnia 12 kwietnia 2013 r., złożonymi w dniu 16 kwietnia 2013 r., wezwali Starostę Polickiego do usunięcia naruszenia prawa, a organ udzielił tej odpowiedzi pismami z dnia 12 i 14 maja 2013 r. Odpowiedź tę skarżący otrzymali w dniu 21 maja 2013 r., zaś skarga złożona została w dniu 13 czerwca 2013 r., zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Nadto skarżący, jako osoby zamieszkujące pry ul. [...] w B., mają interes prawny w zaskarżeniu dokonanej czynności. Przesądzenie o dopuszczalności skargi na czynność zatwierdzenia stałej organizacji ruchu oraz o istnieniu legitymacji skargowej po stronie B. R. i J. R., w ocenie Sądu, otworzyło drogę do merytorycznej oceny sprawy. Podstawą prawną kontrolowanej czynności zmiany organizacji ruchu jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Przez organizację ruchu w rozumieniu ww. rozporządzenia uznaje się, mające wpływ na ruch drogowy: a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Organizację ruchu wprowadza się poprzez zatwierdzenie przez właściwy organ zarządzający ruchem Rozporządzenie w paragrafie 5–tym precyzyjnie wymienia elementy projektu organizacji ruchu przedstawianego do zatwierdzenia. Jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia tonażowe. Jak wynika bowiem z załączników Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków. Znak B-18 oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. Z powyższego wynika zatem, że jedyną przesłanką umieszczenia znaku zakazu B - 18 jest nośność drogi. Lokalizacja opisanego wyżej znaku zakazu wymaga więc znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności, które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Opisowa część projektu zatwierdzonego kwestionowaną organizacją ruchu w ogólne nie zawiera opisu technicznego z charakterystyką drogi i ruchu na drodze. W treści projektu zawarto jedno zdanie odnoszące się do wprowadzonego znakiem zakazu B-18 ograniczenia tonażowego w ul. [...] w B., o treści: "Zmiana znaków D-18 "parking" ze strzałka pod znakiem pokaże dojazd do miejsc parkingowych; natomiast B-18 "3,5t" na B-18 "10t" poinformuje o zakazie wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10t, co będzie adekwatne do nośności projektowanej drogi oraz będzie odpowiadać istniejącemu oznakowaniu F-6 występującemu na ulicy [...]". Nie dość, że autor projektu odnosi się do projektowanej drogi, a nie faktycznie wybudowanej, to nie przywołuje żadnych danych obrazujących faktyczną nośność ul. [...]. W takiej sytuacji Sąd uznał, że wprowadzenie ograniczenia tonażowego dla pojazdów poruszających się po ul. [...] nastąpiło bez zbadania rzeczywistej nośności tej drogi. Starosta zatwierdzając przedłożony projekt stałej organizacji ruchu nie posiadał wiedzy o rzeczywistej nośności ul. [...], gdyż nie wynikało to ani z tego projektu, ani nie dysponował dokumentacją techniczną na budowę, co sam przyznał w odpowiedzi na skargę. Oznacza to, że w sprawie miało miejsce naruszenie prawa polegające na uchybieniu, na skutek wprowadzenia kwestionowanej zmiany, regulacji określonej pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Zdaniem Sądu również wprowadzony znakiem B-35 "zakaz postoju" na części ul. [...] nie został należycie uzasadniony - zgodnie z rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. Uzasadnienie projektu w tym zakresie jest zbyt lakoniczne i w ogóle nie zawiera analizy skutków wprowadzenia tego zakazu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Starosta Policki, zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) ppkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) ppkt 3.2.36 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru na tym zarządzeniem oraz § 5 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że z treści ppkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. wynika, że znak B-18 może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. Tym samym nie tylko nośność drogi stanowi przesłankę zastosowania znaku B-18. Ponadto, wzdłuż ul. [...] w B. znajdują się budynki mieszkalne jedno i wielorodzinne. Nie jest potrzebna szczegółowa analiza nośności drogi aby dojść do wniosku, że dla tego typu obiektów jak budynki mieszkalne przeznaczone na pobyt stały ludzi, wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. Okoliczność ta, bez względu na nośność tej drogi, uzasadniała zatem wprowadzenie ograniczenia ruchu dla pojazdów ciężarowych. Niezależnie od tego przedmiotem zatwierdzenia organizacji ruchu, w części dotyczącej zmiany występującego ograniczenia w poruszaniu się pojazdów ciężarowych była zmiana znaku B-18 z "3,5 tony" na "10 ton". Tym samym zmiana ta dotyczy wcześniejszej, zatwierdzonej organizacji ruchu, która przewidywała bardziej restrykcyjne ograniczenia w zakresie poruszania się pojazdów ze względu na ich rzeczywistą masę całkowitą. Należy więc uznać, że wskazaną przez Sąd analizę nośności wskazanej drogi przeprowadzono na etapie ustalania pierwotnej organizacji ruchu, skoro została ona zatwierdzona i obowiązuje. W konsekwencji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zmiana organizacji ruchu nie musiała zawierać szczegółowej analizy nośności drogi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. R. i J. R. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że zatwierdzony przez Starostę Polickiego projekt organizacji ruchu w pasie drogowym ulicy [...] w B. nie został oparty o dane obrazujące faktyczną nośność tej ulicy. Oznacza to, że doszło do naruszenia § 5 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Przepis ten wymienia elementy, które powinien zawierać projekt organizacji ruchu. Jednym z elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Charakterystyka drogi a zwłaszcza jej nośność ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia tonażu poruszających się po niej pojazdów. Jak wynika z załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 zwanego dalej rozporządzeniem), znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków. Opisany w ppkt. 3.2.19.1. znak B-18 oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, umieszcza się na drogach, których nośność jest niewystarczająca dla pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń tonażu. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. Z powyższego wynika, że przesłankami umieszczenia znaku zakazu B - 18 jest nośność drogi i szkodliwość wstrząsów, na znajdujące się przy drodze obiekty, wynikająca z ruchu ciężkich pojazdów. Przesłanki te nie muszą występować łącznie. Powinny jednak być zbadane i uwzględnione w projekcie organizacji ruch. Mając na uwadze treść powołanych regulacji Sąd I instancji zasadnie uznał, że w sprawie miało miejsce naruszenie pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Starosta zatwierdzając przedłożony projekt stałej organizacji ruchu nie posiadał wiedzy, co do rzeczywistej nośności drogi pod ulicą [...] jak również nie znał stopnia uciążliwości ewentualnych drgań, spowodowanych przejazdem ciężkich pojazdów, dla mieszkańców domów usytuowanych przy tej ulicy. Zbadanie obydwóch przesłanek było istotne z uwagi na liberalizację ograniczeń przejazdu ulicą [...]. Niezachowanie parametrów nośności drogi mogłoby doprowadzić do jej uszkodzenia i związanych z tym strat materialnych. Niezbadanie zaś wpływu drgań związanych z przejazdem ciężkich pojazdów mogłoby mieć wpływ na komfort życia mieszkańców tej ulicy. Także zarzut naruszenia ppkt 3.2.36 załącznika nr 1 do rozporządzenia uznać należy za chybiony. Określony w tym przepisie znak B-35 "zakaz postoju" na części ul. [...] nie został, co trafnie zauważył Sąd I instancji, należycie uzasadniony. Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. w projekcie organizacji ruchu należy wyjaśnić konieczności zastosowania tego znaku. W projekcie ta "konieczność" nazwana przez Sad I instancji "uzasadnieniem" nie została wyjaśniona w sposób przekonywujący. Nie uwzględniono faktu, że przy ulicy tej znajdują się budynki mieszkalne. Postawienie znaku zakaz postoju, który w sposób znaczący utrudni życie mieszkańcom tej ulicy powinno być dogłębnie uzasadnione, co nie ma miejsca w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.