I OSK 736/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 208/13 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 208/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Marszałek Województwa Śląskiego w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uznał zasiłki rodzinne wraz z dodatkami wypłacone na rzecz A. M. w okresie od 1 lutego 2009 r. do 30 czerwca 2009 r. w łącznej wysokości 3.176,00 zł za nienależnie pobrane i zobowiązał ją do zwrotu w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Obowiązkiem zwrotu objęte zostały również odsetki ustawowe liczone od dnia wypłaty nienależnych świadczeń. W pouczeniu prawnym zamieszczono prawidłowe informacje dotyczące sposobu wnoszenia odwołania od otrzymanej decyzji. Pismem z dnia 13 listopada 2012 r. A. M. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od powyższej decyzji. Pismem dnia 26 listopada 2012 r. wniosła pismo będące uzupełnieniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i dołączyła do niego trzy załączniki, będące oświadczeniami osób potwierdzającymi fakt nie zamieszkiwania w lokalu, na który została skierowana decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że doręczenie stało się skuteczne z dniem 10 sierpnia 2011 r., a termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 sierpnia 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji strona wniosła bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w dniu 15 listopada 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Uzasadniając wniosek strona podała, że w Bielsku-Białej przy ul. [...] mieszkała na podstawie czasowej umowy najmu do 30 czerwca 2011 r. Z uwagi na fakt, iż od lipca nie miała miejsca zamieszkania wyjechała wraz z dziećmi do matki zamieszkałej we wsi Ł. koło Z.. Podniosła, że w tym czasie była w ciąży i źle się czuła i pozostawała na zwolnieniach lekarskich, jak również potrzebowała pomocy ze strony innej osoby, zwłaszcza że musiała zajmować się pozostałą szóstką dzieci. Podniosła, że nie mogła podać miejsca zamieszkania, ponieważ nie posiadała żadnego zameldowania na pobyt stały, jak również zaznaczyła, że wcześniej uczestniczyła w prowadzonym postępowaniu i nie zaniedbywała ciążących na niej obowiązków. W okresie wydania decyzji znajdowała się w szczególnie skomplikowanej sytuacji życiowej, a ponadto w grudniu 2011 r. urodziła dziecko i zapomniała o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Organ podkreślił, że obowiązek ciążący na stronie postępowania administracyjnego w zakresie informowania organu o każdorazowej zmianie miejsca zamieszkania dotyczy każdej zmiany adresu i istnieje w toku toczącego się postępowania. Strona pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. poinformowana została o toczącym się postępowaniu, jak również o obowiązku wynikającym z treści art. 41 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że strona nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku i nie poinformowała organu o zmianie swojego adresu. Czynność tę strona mogła uczynić zarówno przed udaniem się do matki jak również w trakcie wizyt kontrolnych u lekarza ginekologa, które miały miejsce w Bielsku-Białej. Kolejne pismo zawierające informacje o obowiązku wynikającym z art. 41 k.p.a. skierowane zostało do strony w dniu 24 maja 2011 r. i odebrane zostało przez męża strony. W konsekwencji organ odwoławczy doszedł do przekonania, że strona nie dopełniła obowiązku wynikającego z treści art. 41 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła skarżąca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że przywrócenie terminu następuje jedynie wówczas, gdy wnioskodawca uprawdopodobni, że uchybienie w dochowaniu terminu nastąpiło bez jego winy, po drugie wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu, przy czym po trzecie musi być on wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, ponieważ termin ten nie jest przywracany oraz po czwarte wraz z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności, dla której termin był ustanowiony. Dopiero łączne spełnienie wymienionych przesłanek może dać podstawę właściwemu organowi do przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Sąd podał, że z akt administracyjnych wynika, iż w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego pobrania przez skarżącą nienależnych świadczeń rodzinnych wynika, że skarżąca pismem z 7 stycznia 2011 r. poinformowana została o obowiązku powiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Wskazany obowiązek został powielony w piśmie z dnia 24 maja 2011 r. Zatem skarżąca została prawidłowo poinformowana o ciążącym na niej obowiązku. Nadto z akt administracyjnych wynika, że Marszałek Województwa Śląskiego podjął próbę doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. pod adres, który podawała w trakcie prowadzonego postępowania. W aktach tych znajduje się bowiem koperta zawierająca przedmiotową decyzję wraz ze zwrotnym potwierdzeniem jej odbioru, z którego wynika, że doręczyciel podjął próbę doręczenia decyzji adresatowi i przeprowadził ją w zgodzie z obowiązującymi unormowaniami prawnymi, przy czym doręczenie to nie okazało się skuteczne, a skarżąca przedmiotowej korespondencji nie podjęła. W następstwie czego organ uznał, że wyczerpane zostały przesłanki doręczenia decyzji przewidziane treścią art. 44 § 4 k.p.a. Pismem z dnia 15 listopada 2012 r., uzupełnionym pismem z 26 listopada 2012 r., skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, w którym w sposób precyzyjny przedstawiła własną sytuację faktyczną dającą podstawę dla oceny czy zaistniały przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z dostępnych dokumentów skarżącej i prezentowanej przez nią argumentacji to począwszy od 1 lipca 2011 r. była osobą bezdomną, ponieważ meldunek czasowy w Bielsku-Białej przy ul. [...] wygasł i od tego dnia nie legitymowała się żadnym miejscem zamieszkania. Ta okoliczność jak również zły stan zdrowia spowodowany kolejną ciążą skłonił ją do wyjazdu z dziećmi do mamy, u której przebywała przez cały lipiec 2011 r. Nadto zaznaczyła, że z uwagi na własną bezdomność nie mogła wskazać adresu, na jaki organy administracji miałyby kierować ewentualną korespondencję do niej. Ponadto podniosła, że ustaliła z właścicielami dotychczas zajmowanego mieszkania, że będą ją każdorazowo informować o przychodzącej korespondencji. Pomimo tych ustaleń nie wywiązali się oni z tego obowiązku. Ponadto skarżąca podniosła, że wyjazd jej do mamy spowodowany był również złym stanem zdrowia i koniecznością zapewnienia opieki dzieciom. Okres ciąży trwał do 21 grudnia 2011 r. i do tego czasu wymagała wzmożonej opieki ze strony innej osoby i lekarzy, co znajduje potwierdzenie między innymi w zaświadczeniu z 15 stycznia 2013 r. wystawionym przez [...] specjalistę ginekologa położnika. W konkluzji oceny sytuacji skarżącej przez nią prezentowanej wynika, że do końca 2011 r. nie była w stanie zajmować się sprawami urzędowymi, a tym samym poinformować organu administracji o zmianie miejsca zamieszkania, jak również dokonać innych czynności procesowych. W trakcie rozprawy przed Sądem skarżąca oświadczyła, że była przekonana, iż właściciel byłego mieszkania poinformuje ją o przychodzącej korespondencji. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącą sytuacja osobista nie daje podstaw do uwzględnienia wniesionego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd stwierdził, że skarżąca w sposób wiarygodny uprawdopodabnia brak winy w uchybieniu terminu, gdy idzie o okres od 1 lipca 2011 r. do końca tegoż roku. W stosunku do argumentów podnoszonych przez skarżącą można zgłaszać szereg zastrzeżeń, jednakże Sąd przyjmując najbardziej przychylne stanowisko dla skarżącej uznał, że do końca 2011 r. nie była w stanie podejmować czynności urzędowych. Jednakże okoliczność ta jest niewystarczająca w tej sprawie, ponieważ skarżąca stosowne czynności procesowe w sprawie podjęła w dniu 12 listopada 2012 r. i była nią wizyta w organie pierwszej instancji, gdzie zapoznała się z treścią decyzji. Oznacza to, że przez okres 10 miesięcy skarżąca nie podejmowała żadnych czynności procesowych, jak również nie informowała organu o miejscu swojego zamieszkiwania. Sytuacja ta jest o tyle zastanawiająca, że skarżąca powinna mieć świadomość tego, że organ pierwszej instancji wyda na jej rzecz rozstrzygnięcie, ponieważ od grudnia 2010 r. takie postępowanie było prowadzone i stosowne decyzje już były wydawane. Sąd uznał, że skarżąca na żadnym etapie tego postępowania nie uprawdopodobniła, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia wniesienia odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie była w stanie wskazanych czynności procesowych dokonać. Powyższa konstatacja wraz z treścią art. 58 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uniemożliwiającej dochowanie terminu, ustały podstawy domagania się skutecznego przywrócenia przesłanek przewidzianych w przywołanym powyżej akcie a dotyczących przywrócenia terminu. Odnosząc się do informacji, iż właściciele wynajmowanego przez skarżącą mieszkania w okresie do 30 czerwca 2011 r. nie wywiązali się z przyjętego zobowiązania i nie poinformowali jej o przychodzącej korespondencji, Sąd zważył, że w tym zakresie nie można mówić o okoliczności wyłączającej odpowiedzialność skarżącej. Otóż zawarcie przez nią takiej umowy odbyło się na jej ryzyko i odpowiedzialność, zatem tylko skarżąca z tego powodu będzie ponosiła negatywne konsekwencje. To, że właściciele wynajmowanego lokalu mieszkalnego nie wywiązali się z przyjętego wobec skarżącej zobowiązania nie może powodować, że działania organów administracji uznane zostaną za wadliwie przeprowadzone, jak również nie może stanowić przesłanki przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Sąd uznał, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a tym samym rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe i odpowiada wymogom wynikającym z treści art. 58 i art. 59 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. M.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania, a to: – art. 58 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło na skutek okoliczności niezawinionych przez skarżącą; – art. 58 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia; – art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a w szczególności załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem I instancji. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył powołanych przepisów art. 7, art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. uznając, iż organ prawidłowo uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania, a nadto uchybiła 7-dniowemu terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie tego terminu. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca pomimo stosownych pouczeń nie dopełniła obowiązku powiadomienia organu o zmianie adresu miejsca zamieszkania bądź pobytu. Całkowicie chybione są argumenty, że skarżąca jako osoba bezdomna nie mogła podać adresu dla doręczeń. Przede wszystkim z samych wyjaśnień skarżącej wynika, że po wygaśnięciu umowy najmu, skarżąca wraz z dziećmi zamieszkała u swojej matki. Ponadto nie wskazała aby w tym okresie przebywała w placówkach przeznaczonych dla osób bezdomnych. Sąd I instancji przyjął, że do końca 2011 r. skarżąca z uwagi na stan zdrowia uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jednak po tym terminie wiarygodnie nie uprawdopodobniła, że nie była w stanie zainteresować się własną sprawą i podjąć stosownych czynności. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji skarżąca w pełni zdawała sobie sprawę, że toczy się postępowanie administracyjne i zostanie wydana stosowna decyzja administracyjna. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepis art. 58 § 2 k.p.a. w sposób jednoznaczny stanowi, że wniosek o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu to ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Dodać należy, że kryterium braku winy przy uchybieniu terminu wiąże się bezpośrednio z obowiązkiem strony do szczególnej staranności, z wyłączeniem chociażby lekkiego niedbalstwa, a brak winy oznacza sytuację, gdy dopełnienie stosownego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, nawet przy użyciu największego w danych momentach wysiłku. Taki pogląd ugruntowany jest już od wielu lat tak w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie. W niniejszej sprawie jak to słusznie uznał Sąd I instancji, skarżąca nie wykazała aby istniały do listopada 2012 r. takie obiektywne przeszkody, których nie mogła przezwyciężyć, dochowując należytej staranności. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie naruszył w tym zakresie przepisów postępowania. Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 7 k.p.a. jakie dopuścił się organ nie uwzględniając przy załatwieniu sprawy słusznego interesu skarżącej. Przede wszystkim stwierdzić należy, że ta generalna zasada postępowania administracyjnego odwołująca się do słusznego interesu strony, nie oznacza, że organ załatwiający sprawę, biorąc pod uwagę właśnie interes strony, może naruszać przepisy prawa. Wskazać trzeba, że art. 58 § 1 k.p.a. nakazuje organowi przywrócenie terminu, jeżeli wystąpią łącznie wszystkie przesłanki. Orzeczenie wydane w tym trybie ma więc charakter związany to znaczy, że organ ma w danym przypadku obowiązek załatwienia sprawy w ściele określony sposób. Do orzeczeń o takim charakterze nie ma podstaw stosowanie zasady uwzględnienia słusznego interesu strony, z uwagi na jednoznacznie zdeterminowaną treść rozstrzygnięcia wolą ustawodawcy. Zasada ta ma natomiast zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało uznaniu administracyjnemu, co ma miejsce wtedy gdy norma prawa nie przewiduje określonego zachowania się organu, ale daje organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Jak to wskazano wyżej, art. 58 § 1 k.p.a. nie pozostawia organowi możliwości wyboru rozstrzygnięcia, a co za tym idzie organ nie dopuścił się naruszenia zasady zawartej w art. 7 k.p.a. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.