I OSK 2773/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 620/13 w sprawie ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu prawnego działki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 620/13 oddalił skargę S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu prawnego działki. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: S. L. wnioskiem z dnia 25 stycznia 2013 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany stanu prawnego działki nr [...] o pow. 475 m², położonej w B., przy ul. N. i ulicy X., poprzez przeniesienie prawa własności tej działki na jego rzecz. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 5 lutego 2013 r. Prezydent Miasta [...] poinformował S. L., że brak jest podstaw prawnych do przekazania na jego rzecz przedmiotowej działki w jakimkolwiek trybie, o czym był już wcześniej informowany w korespondencji prowadzonej od 1997 r. Ponadto, sprawy dotyczące przeniesienia własności nieruchomości uregulowane są przepisami prawa cywilnego, zatem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej. Prezydent Miasta [...] w dniu 6 marca 2013 r. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie S. L. na niezałatwienie przedmiotowej sprawy i niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany stanu prawnego wskazanej wyżej działki i przeniesienia prawa własności tej działki na rzecz skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] uznało zażalenie S. L. za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi Miasta [...] termin załatwienia sprawy w przepisanej formie do dnia 15 kwietnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] w trybie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek S. L., podnosząc że sprawa zmiany stanu prawnego działki i przeniesienia jej własności, nie jest sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, czego domagał się zainteresowany. S. L. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, zarzucając organowi pierwszej instancji niezastosowanie się do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., które nakazało wydanie decyzji w sprawie, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przeniesienie własności nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, nie jest więc sprawą, której załatwienie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym sprawą, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skierowany przez S. L. do Prezydenta Miasta [...] wniosek z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianę stanu prawnego działki nr [...] o powierzchni 475 m², położonej w B. przy ul. N. i ul. X. oraz przeniesienie prawa własności tej działki na jego rzecz, nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę merytorycznie w rozumieniu art. 104 K.p.a. Powołując się na art. 61 § 1 i art. 61a § 1 K.p.a. organ stwierdził, że wbrew zarzutom stawianym w zażaleniu, nie nakazał organowi pierwszej instancji wydania decyzji, lecz wskazał termin załatwienia sprawy w przepisanej formie do dnia 15 kwietnia 2013 r., do czego organ pierwszej instancji się zastosował. S. L. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, organ drugiej instancji wydał postanowienie w oderwaniu od zasad ogólnych zawartych w art. 6 - 16 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") ją oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a K.p.a., z uwagi na wystąpienie w przedmiotowej sprawie innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego. Przedmiotowa nieruchomość mocą postanowienia Sądu Powiatowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 24 kwietnia 1970 r., sygn. akt [...] przeszła na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie i w dacie orzekania nadal stanowiła ona własność Skarbu Państwa. Zatem jakiekolwiek zmiany stanu prawnego tej nieruchomości, w tym przede wszystkim przeniesienie jej własności na inny podmiot (chociażby skarżącego) są prawnie dopuszczalne wyłącznie w trybie unormowanym przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) i dla swej ważności wymagają zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Także wszelkie spory wynikłe na tym tle należą do właściwości sądów powszechnych, nie zaś do właściwości sądów administracyjnych. Słusznie zatem stwierdziły organy obu instancji, że przeniesienie własności nieruchomości nie może nastąpić w trybie administracyjnym, poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty w rozumieniu art. 104 K.p.a., ponieważ brak jest w obowiązujących przepisach prawa normy prawa materialnego, która przewidywałaby taki sposób załatwienia sprawy przeniesienia własności nieruchomości na inny podmiot. Również wbrew zarzutom skarżącego, organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu, nie miał obowiązku wypowiadać się merytorycznie, zarówno o dokumentach złożonych przez skarżącego jak i zasadności zgłoszonego przez niego żądania zmiany stanu prawnego nieruchomości. Jeżeli bowiem na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. L. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.) oraz art. 1, art. 5, art. 58 § 1 i § 2, art. 172 § 1 i art. 405 K.c.; - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a § 1 K.p.a. Skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów obu instancji, które odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego, powołując się na wystąpienie przesłanki w postaci "innych uzasadnionych przyczyn", przewidzianej w powołanym przepisie, mimo że taka przesłanka nie ma w ogóle miejsca. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od wniesionej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Naruszenie prawa materialnego, na które skarżący wskazuje w skardze kasacyjnej, będące następstwem jego błędnej wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Polega ono bowiem na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu i w konsekwencji znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Naruszenie natomiast prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna w postaci naruszenia podanych w niej przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Regulacja zawarta w art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na zakres obrotu nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa. Przepis ten umożliwia zawieranie umów w ramach obrotu nieruchomościami, tak jak zostały zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami lub innych ustawach, w szczególności w Kodeksie cywilnym. Wśród wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami czynności prawnych jest zamiana nieruchomości, zdefiniowana w art. 603 Kodeksu cywilnego. Natomiast wskazany w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę dokonywania przez Skarb Państwa zamiany jego nieruchomości na nieruchomość stanowiącą własność, między innymi osób fizycznych. Co do zasady zamiana nieruchomości odbywa się w drodze umowy zawartej w wyniku negocjacji przeprowadzonych przez strony. Umowa zamiany jest umową konsensualną, wzajemną i zobowiązującą, zakładającą ekwiwalentność świadczeń. Nie może zatem dojść do zamiany nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa z osobą fizyczną na mocy decyzji administracyjnej, która jest jednostronną czynnością (oświadczeniem woli organu) w zakresie prawa administracyjnego. Ujęcie decyzji administracyjnej jako jednostronnej czynności prawnej wyklucza stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego. Nieporozumieniem też jest zarzut naruszenia art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż w żadnej mierze przepisy te nie stanowiły normy prawnej pozwalającej na wydanie decyzji administracyjnej regulującej stan prawny nieruchomości nr [...] o pow. 475 m², położonej w B., przy ul. N. i ulicy X. w trybie postępowania administracyjnego, zgodnie z żądaniem skarżącego. Odnośnie natomiast zgłoszonej podstawy kasacyjnej w postaci naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że może mieć ono taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Naruszenie to stanowi jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Rzeczą skarżącego jest więc wykazanie możliwości takiego związku, czego w swojej skardze kasacyjnej nie uczynił. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie strony o wszczęcie postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten nie definiuje zwrotu normatywnego "z innych uzasadnionych przyczyn", a więc pod pojęciem tym mieści się szereg różnych przypadków, które powinny być przez organ w każdej konkretnej sprawie oceniane w sposób indywidualny. Wbrew zarzutom skarżącego prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż wystąpiła okoliczność, która w sposób oczywisty stanowiła przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zmiana bowiem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa w zakresie przeniesienia jej własności na skarżącego jest możliwa do zrealizowania w ramach umowy cywilnoprawnej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 61a § 1 K.p.a., na podstawie którego organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem żądanie skarżącego nie może być załatwione w drodze tego postępowania (art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a.). Z tych względów i ta podstawa kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.